第二十一条【反洗钱监管措施】

《中华人民共和国反洗钱法》由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2024年11月8日修订通过，自2025年1月1日起施行。修订后的《反洗钱法》共七章六十五条，比原法增加二十八条，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。

第二十一条【反洗钱监管措施】

反洗钱行政主管部门为依法履行监督管理职责， 可以要求金融机构报送履行反洗钱义务情况，对金融机构实施风险监测、评估，并就金融机构执行本法以及相关管理规定的情况进行评价。必要时可以按照规定约谈金融机构的董事、监事、高级管理人员以及反洗钱工作直接负责人，要求其就有关事项说明情况；对金融机构履行反洗钱义务存在的问题 进行提示。

v 条文主旨

本条是关于反洗钱行政主管部门反洗钱监管措施的规定。

v 立法背景与演变

本条是本次修法新增的关于反洗钱监管措施的条款。虽然该条是《反洗钱法》新增条款，但在反洗钱工作实践中，相关的内容在现有的反洗钱规章制度中都有明确的规定，这些监管措施，反洗钱行政主管部门一直在使用。 从反洗钱监管的实施效果看，反洗钱执法检查是最有效的监管措施，但受反洗钱监管资源的限制，反洗钱执法检查的覆盖面和检查频率受到一定程度的 制约。同时也为减轻金融机构的负担，必要时采取非现场检查、监管走访、 风险评估、监管评价、约谈等其他监管措施，充分掌握并及时反馈金融机构风险状况和反洗钱工作情况，有利于进一步提升反洗钱工作实效。

v 条文解读

一、反洗钱行政主管部门为依法履行监督管理职责，可以要求金融机构报送履行反洗钱义务情况，对金融机构实施风险监测、评估， 并就金融机构执行本法以及相关管理规定的情况进行评价 《反洗钱法》颁布实施以来，根据金融机构反洗钱监管实际，中国人民银行及其分支机构与时俱进，不断完善、规范反洗钱监管措施。根据《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（中国人民银行令〔2021〕第 3 号）， 中国人民银行及其分支机构反洗钱监管措施包括：报送反洗钱工作情况并建立监管档案，执法检查、风险评估、监管评价、监管走访、约谈和监管提示等。

（一） 要求金融机构报送反洗钱义务的情况2006 年，《反洗钱法》颁布后不久，2007 年 7 月 27 日，中国人民银行印发《反洗钱非现场监管办法（试行）》（银发〔2007〕254 号）a 明确规定， 金融机构应按年度向中国人民银行或其当地分支机构报告反洗钱内部控制制 度建设情况、反洗钱工作机构和岗位设立情况、反洗钱宣传和培训情况、反洗钱年度内部审计情况以及中国人民银行依法要求报送的其他反洗钱工作信 息；按季度汇总统计并向中国人民银行或其当地分支机构报告执行客户身份 识别制度的情况；协助司法机关和行政执法机关打击洗钱活动的情况、向公安机关报告涉嫌犯罪的情况、报告可疑交易的情况、配合中国人民银行及其分支机构开展反洗钱调查的情况、执行中国人民银行及其分支机构临时冻结措施的情况、向中国人民银行及其分支机构报告涉嫌犯罪的情况以及中国人民银行依法要求报送的其他反洗钱工作信息。此后，2014 年中国人民银行印 发《金融机构反洗钱监督管理办法（试行）》（银发〔2014〕344 号）a 国人民银行办公厅关于落实〈金融机构反洗钱监督管理办法（试行）〉有关事 和《中项的通知》（ 银办发〔2014〕263 号）、《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管 理办法》对报告的内容和格式作了更为具体的规定。金融机构报送履行反洗 钱义务的情况是反洗钱行政主管部门建立的金融机构反洗钱监管档案的主要 内容，也是对金融机构实施风险评估和监管评价以及执行《反洗钱法》以及相关管理规定的情况进行评价的基础资料。《中国人民银行反洗钱局关于印发 〈风险为本反洗钱监管指引（试行）〉的通知》（银反洗发〔2023〕15 号）将要求金融机构报送反洗钱义务的情况作为重要的监管诊断措施，规定反洗钱主管部门可以根据反洗钱日常监管工作需要，向法人金融机构收集书面资料， 包括法人金融机构内部与反洗钱履职相关的制度文件、统计数据、工作报告、 培训材料、操作手册等履职资料及相应情况说明等，并进行非现场审查。

（二）对金融机构实施风险监测、评估 按照《反洗钱法》的要求，为落实风险为本反洗钱原则，中国人民银 行及其分支机构要求金融机构至少以法人为单位开展洗钱风险自评估，先后 印发《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引》（银反洗发〔2018〕19 号）、《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》（银反洗发〔2021〕1 号）；同时，不断规范和完善中国人民银行及其分支机构对金融机构的洗钱 风险评估，先后印发《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险评估管理办法（试 行）》（银反洗发〔2018〕21 号）、《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险评估指 标（2019 版）》（银反洗发〔2019〕1 号）等。近年来，随着金融机构洗钱风 险自评估工作和中国人民银行对金融机构的洗钱风险评估工作深入开展，有 力地促进了风险为本和法人监管原则的落地。从反洗钱视角统筹评估洗钱固 有风险和控制措施有效性，进而评估剩余风险并采取有效的风险缓释措施， 成为业界共识和普遍实践。 （三）金融机构执行本法以及相关管理规定的情况进行评价 《中国人民银行办公厅关于落实〈金融机构反洗钱监督管理办法（试行）〉 有关事项的通知》要求人民银行及其分支机构根据《金融机构反洗钱监督管 理办法》并参照《金融机构反洗钱监管考核指标内容及权重》，对金融机构实 行至少 A、B、C 三级考核评价，其中 A 级 （80 分至 100 分）为优良，B 级 （60 分至 80 分以下）为正常，C 级（60 分以下）为较差。同时要求金融机构 开展洗钱风险自评估。《中国人民银行关于印发〈法人金融机构反洗钱分类评 级管理办法（试行）〉的通知》a 开展法人金融机构反洗钱分类评级，对评级 指标及方法、评级结果及运用等作了明确的规定，在附件中明确法人金融机 构反洗钱分类评级标准、法人金融机构反洗钱分类评级自评表的内容和格式。 2023 年该文件废止后，对法人金融机构反洗钱分类评级工作取消，逐步为监 管评价取代，更加突出风险为本的监管原则。

当前，在反洗钱监管工作实践中，对实施风险监测、评估以及执行《反 洗钱法》以及相关管理规定的情况进行评价最常见的反洗钱监管诊断措施是 监管走访，仅 2023 年，全国反洗钱主管部门共开展监管走访 4876 项 b。《金融 机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》第三十条规定：“为了解、核实金融 机构反洗钱和反恐怖融资政策执行情况以及监管意见整改情况，中国人民银 行及其分支机构可以对金融机构开展监管走访。” 中国人民银行及其分支机构 进行监管走访前，应当填制《反洗钱监管审批表》及《反洗钱监管通知书》， 由本行（营业管理部）行长（主任）或者分管副行长（副主任）批准。《反洗 钱监管通知书》应当至少提前 5 个工作日送达金融机构。情况特殊需要立即 实施监管走访的，应当在进入金融机构现场时送达《反洗钱监管通知书》。监 管走访时，中国人民银行及其分支机构反洗钱工作人员不得少于 2 人，并出 示合法证件。中国人民银行及其分支机构应当做好监管走访记录，必要时， 可以制发《反洗钱监管意见书》。《中国人民银行反洗钱局关于印发〈风险为 本反洗钱监管指引（试行）〉的通知》将监管走访作为重要的反洗钱监管诊 断措施，在近年的反洗钱监管工作中得到广泛应用，其方法不断完善。虽然 现场检查与监管走访属于现场监管措施，但监管走访具有“短、平、快”的 特点，立项过程控制相对宽松；监管走访的重心是通过监管走访了解或评估 某行业的洗钱风险，或者“诊断”某家金融机构反洗钱控制措施的重大缺陷， 了解某项特定的反洗钱监管工作事项，根据监管走访结果，发布被走访金融 机构所在行业监管指引，明确该行业的反洗钱监管预期，或者下发监管警示 函、监管意见书，推动被监管走访金融机构的反洗钱工作；除非被监管金融 机构存在明显的违法违规行为，监管走访后，对金融机构主要是提醒、劝诫、 警告。在非现场阶段，监管走访的重点是摸清义务机构基本情况，明确走访 重点；在现场阶段，监管走访的重点是核验机构客户准入阶段的反洗钱履职 基础合规情况，评估客户尽职调查的强度与风险隐患，以查冻扣等风险数据 为切入点，针对性开展风险性核查。走访内容主要包括：反洗钱内控机制建 设、准入阶段客户尽职调查、匿名假名与身份不明的客户风险管理、外部威 胁和固有风险核查、洗钱风险控制措施有效性等。监管走访方法和内容与风 险监测、评估以及执行《反洗钱法》以及相关管理规定的情况进行评价基本 一致。

二、必要时可以按照规定约谈金融机构的董事、监事、高级管理 人员以及反洗钱工作直接负责人，要求其就有关事项说明情况；对金 融机构履行反洗钱义务存在的问题进行提示

（一）必要时可以按照规定约谈金融机构的董事、监事、高级管理人员以 及反洗钱工作直接负责人，要求其就有关事项说明情况 约谈也就是相约商谈、约请谈话。反洗钱行政主管部门通过约谈沟通， 要求金融机构董事、监事、高级管理人员以及反洗钱工作直接负责人就金融 机构业务活动和风险管理的重大事项作出说明，并予以纠正和规范。《金融 机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》规定，中国人民银行及其分支机构 根据履行反洗钱和反恐怖融资职责的需要，针对金融机构反洗钱和反恐怖融 资义务履行不到位、突出风险事件等重要问题，必要时，中国人民银行及其 分支机构可以约见金融机构董事、监事、高级管理人员或者部门负责人进行 谈话。中国人民银行及其分支机构进行约见谈话前，应当填制《反洗钱监管 审批表》及《反洗钱监管通知书》。约见金融机构董事、监事、高级管理人 员，应当经本行（营业管理部）行长（主任）或者分管副行长（副主任）批 准；约见金融机构部门负责人的，应当经本行（营业管理部）反洗钱部门负 责人批准。《反洗钱监管通知书》应当至少提前 2 个工作日送达被谈话机构。 情况特殊需要立即进行约见谈话的，应当在约见谈话现场送达《反洗钱监管 通知书》。约见谈话时，中国人民银行及其分支机构反洗钱工作人员不得少 于 2 人。谈话结束后，应当填写《反洗钱约谈记录》并经被谈话人签字确认。 可见，约谈是一种行政活动，反洗钱行政主管部门根据依法履行职责的需要， 对金融机构进行的非处分性、非惩罚性、非强制性的信息沟通行为。这种行 为旨在了解情况、核对事实、提示风险或警示教育，以预防和干预可能的违 法行为。

（二）对金融机构履行反洗钱义务存在的问题进行提示 从目前反洗钱工作实践看，对金融机构进行提示主要是两类：一是针对 洗钱犯罪活动的风险提示。中国人民银行根据洗钱犯罪的趋势变化，不定期 向金融机构发布洗钱风险提示，向金融机构提示新型洗钱犯罪的手段、方法 等，金融机构要按照洗钱风险提示的内容，及时优化洗钱监测分析模型，对 提示的洗钱风险进行监测。二是监管风险提示，是指反洗钱行政主管部门对 金融机构存在的洗钱和恐怖融资风险以及履行反洗钱义务中存在的问题进行 提示，但并不构成行政处罚；本款“对金融机构履行反洗钱义务存在的问题 进行提示”就属于监管风险提示。《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办 法》规定，金融机构存在洗钱和恐怖融资风险隐患，或者反洗钱和反恐怖融 资工作存在明显漏洞，需要提示金融机构关注的，经中国人民银行或其分支 机构反洗钱部门负责人批准，可以向该金融机构发出《反洗钱监管提示函》， 要求其采取必要的管控措施，督促其整改。金融机构应当自收到《反洗钱监 管提示函》之日起 20 个工作日内，经本机构分管反洗钱和反恐怖融资工作负 责人签批后作出书面答复；不能及时作出答复的，经中国人民银行或者其所 在地中国人民银行分支机构同意后，在延长时限内作出答复。

v 法条链接

《中国人民银行反洗钱局关于印发〈风险为本反洗钱监管指引（试行）〉的通知》（银反洗发 〔2023〕15 号）。

《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2022〕第 2 号）。

《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（中国人民银行令〔2021〕第 3 号）。

《中国人民银行关于印发〈法人金融机构反洗钱分类评级管理办法（试行）〉的通知》（银发 〔2017〕1 号）。

《金融机构反洗钱监督管理办法（试行）》（银发〔2014〕344 号）。

《中国人民银行办公厅关于落实〈金融机构反洗钱监督管理办法（试行）〉有关事项的通知》 （银办发〔2014〕263 号）。

《反洗钱非现场监管办法（试行）》（银发〔2007〕254 号）。