第二十三条【洗钱风险评估与管理】

《中华人民共和国反洗钱法》由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2024年11月8日修订通过，自2025年1月1日起施行。修订后的《反洗钱法》共七章六十五条，比原法增加二十八条，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。

第二十三条【洗钱风险评估与管理】

国务院反洗钱行政主管部门会同国家有关机关评估国家、行业面临的洗钱风险，发布洗钱风险指引，加强对履行反洗钱义务的机构指导，支持和鼓励反洗钱领域技术创新，及时监测与新领域、新业态相关的新型洗钱风险，根据洗钱风险状况优化资源配置，完善监督管理措施。

v 条文主旨

本条是关于洗钱风险评估与管理的规定。

v 立法背景与演变

本条是本次修法新增条款。FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国 际标准建议》“建议 1 评估风险与适用风险为本的方法”明确要求：为确保有 效控制风险，各国应当识别、评估和了解本国的洗钱与恐怖融资风险，并采 取相应措施，包括指定某一部门或建立相关机制负责统筹风险评估、配置资 源，有效降低风险。在风险评估的基础上，各国应当采取风险为本的方法以 确保防范和降低洗钱与恐怖融资风险的措施与已识别的风险相匹配。风险为 本方法应当作为在反洗钱与反恐怖融资机制内有效配置资源、实施 FATF 各项 建议中风险为本措施的基础性原则。增加本条是贯彻落实风险为本的反洗钱 方法，全面提升反洗钱工作有效性的现实需要，也是我国反洗钱法律制度与 国际标准的全面接轨。

v 条文解读

一、FATF 标准建议的要求 FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》将开展国家和 行业洗钱和恐怖融资风险评估列为成员国反洗钱的首要任务。FATF 认为，国 家和行业洗钱风险评估是一国开展反洗钱和反恐怖融资工作的重要基础，通 过在国家层面开展全面合理的洗钱风险评估，并定期予以更新，政府部门能 够及时、充分地了解国家所面临的洗钱和恐怖融资威胁，掌握自身反洗钱和 反恐怖融资体系存在的薄弱环节，为制定有效的风险防控措施提供指导。同 时，国家洗钱风险评估也是反洗钱义务机构在机构层面开展洗钱风险评估和 采取相应洗钱风险控制措施的重要依据。为有效指导各成员的国家洗钱和恐 怖融资风险评估工作，FATF 于 2013 年 2 月发布了《国家洗钱风险评估指引》 （2024 年 11 月修订）a。2019 年 7 月，FATF 在总结 35 个国家和地区反恐怖融 资工作经验的基础上，发布了《国家恐怖融资风险评估指引》b。

为全面贯彻 FATF《风险为本的反洗钱方法指引：高级原则和程序》《打 击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》。FATF 相继发布了《风险为 本的反洗钱和反恐怖融资方法指引：适用于会计师的高级原则和程序》《风险 为本的反洗钱和反恐怖融资方法指引：适用于房地产中介机构的高级原则和 程序》《风险为本的反洗钱和反恐怖融资方法指引：适用于信托和公司服务 提供商的高级原则和程序》《风险为本的反洗钱和反恐怖融资方法指引：适用 于贵金属经销商和宝石经销商的高级原则和程序》《法律职业风险为本方法指 引》《货币服务业风险为本方法指引》《关于预付卡、移动支付和网络支付服 务的风险为本方法指引》《银行业风险为本方法指引》《证券行业风险为本方 法指引》《寿险行业风险为本方法指引》《资金或价值转移服务行业风险为本 方法指引》《虚拟货币的风险为本方法指引》等与反洗钱和反恐怖融资相关的 金融机构及特定非金融机构的风险为本反洗钱方法指引，对各行业的风险评 估提出了具体指导意见。

二、国务院反洗钱行政主管部门会同国家有关机关评估国家、行 业面临的洗钱风险，发布洗钱风险指引 洗钱和恐怖融资风险一般包含三项因素：威胁、缺陷（漏洞）和后果。 洗钱和恐怖融资风险评估是尝试识别、分析和了解洗钱和恐怖融资风险，并 用作解决这些风险的第一步的一种结果或过程，风险评估应当对威胁、缺陷 和后果作出判断。威胁是指一个或一群人、事物、行为会对某个对象如国家、 社会、经济等造成危害的可能性；风险评估中的缺陷是指那些被威胁利用或 将支持或促进这些威胁的事物；后果是指洗钱和恐怖融资活动产生的影响或 危害，包括潜在的犯罪或恐怖活动对金融系统和金融机构的影响，以及对经 济和社会的影响。国家洗钱和恐怖融资风险评估的步骤如图 2- 1 所示。 步骤一：风险识别 步骤二：风险分析 威胁 漏洞 类型 来源 可能性 后果 国家洗钱和恐怖融资犯罪威胁评估 犯罪类型报告 执法机关提供的相关资料 FATF 互评估报告 监管部门的监管报告 被监管机构的风险评估 预防或避免 缓解或降低 步骤三：风险评价 优先战略 接受或应对（较低风险的洗 钱和恐怖融资风险） 图 2- 1 洗钱和恐怖融资风险评估过程图 为配合 FATF 对我国的第四轮反洗钱和反恐怖融资互评估，中国人民银行 从 2014 年就开始着手国家洗钱和恐怖融资风险评估工作，在这期间邀请了世 界银行、货币基金组织和有关国家的风险评估机构对参与评估的人员就风险 评估的主要内容和方法进行培训。参照 FATF 发布的国家洗钱风险评估指引， 探索研究了我国国家洗钱风险评估的基本理论结构。2017 年，根据国务院反 洗钱工作部级联席会议部署，中国国家洗钱和恐怖融资风险评估工作全面启 动，中国人民银行和各相关部门、行业协会、金融机构共同研究确定了风险 评估框架，并利用世界银行第二代国家洗钱风险评估工具开展量化评估 a。世 界银行国家洗钱风险评估工具（NRA Tools）依据贝叶斯网络模型，利用概率 方法分析风险来源和原因，比较各种行业、产品、服务的缺陷，判断全国的 整体风险；主要分为三方面内容：洗钱威胁评估、反洗钱缺陷评估和恐怖融 资风险评估。在评估过程中，工作组广泛收集整理风险评估所需数据资料， 收集了 2013 年至 2015 年已公开的中国洗钱犯罪及主要上游犯罪的全部判决 书 68 万份，通过抽样统计分析等方式研究洗钱和恐怖融资威胁，与相关行 业主管部门、协会和机构代表共同分析了金融行业各子行业数十类主要业务 和特定非金融机构的固有风险和控制措施，考察了国家层面反洗钱执法机制 的有效性和存在的薄弱环节，综合评判各领域洗钱和恐怖融资风险，并提出 了相应的建议和行动计划，最终形成了《中国洗钱和恐怖融资风险评估报告 （2017）》b。

为更新对近年来国家洗钱和恐怖融资风险的认识，2021 年，中国人民 银行启动第二次国家洗钱和恐怖融资风险评估。在评估方法上，沿用世界银 行（WB）更新的国家洗钱风险评估工具，评估国家整体洗钱威胁水平、金 融行业和特定非金融行业反洗钱缺陷水平，得出我国总体洗钱风险情况。在 评估内容上，增加了扩散融资风险评估、法人洗钱风险评估，完善了特定非 金融机构风险评估。在评估过程中，根据工作方案，广泛收集风险评估所需 数据资料，主要包括 2017 年至 2020 年公开的洗钱犯罪及其上游犯罪判决书、 2021 年反洗钱义务机构上报的重点可疑交易报告以及公检法机关 2021 年底， 在侦在诉的洗钱犯罪案件，向金融机构和特定非金融机构发放调查问卷，与 相关行业主管部门、协会和机构代表沟通等，并广泛收集世界银行、国际货 币基金组织（IMF）、金融行动特别工作组（FATF）、埃格蒙特集团（EG）、 欧亚反洗钱和反恐怖融资组织（EAG）、亚太反洗钱组织（APG）等国际组织 和各国风险研究报告。结合定量和定性方法，综合评判中国各领域洗钱、恐 怖融资风险，并提出了相应的行动计划，最终形成《中国洗钱和恐怖融资风 险评估报告（2022 年）》。

行业洗钱和恐怖融资风险评估是专门针对某一行业的洗钱和恐怖融资风 险进行评估，这也是对某一行业风险为本反洗钱方法实施的基础。对行业的 洗钱和恐怖融资风险评估在国家洗钱评估中都有涉及。在我国国家洗钱和恐 怖融资风险评估中，分中国金融业和特定非金融行业及专业服务机构两大类 分别进行了评估。其中，中国金融业又分银行业、证券期货业、基金业、保 险业、信托业、非银行支付业、五类非银行金融机构、互联网金融行业（网 络借贷）进行了评估；特定非金融行业及专业服务机构则主要对房地产中介 行业、贵金属销售行业（交易商）、律师专业服务机构、公证行业、会计师专 业服务机构进行了洗钱和恐怖融资风险评估。

行业洗钱和恐怖融资风险评估与国家洗钱和恐怖融资风险评估的程序、 内容、方法和步骤基本相同。2020 年，中国人民银行反洗钱局会同财政部会 计司、司法部律师局与公共法律服务局、住建部房地产市场监管司等部门， 以及中国注册会计师协会（简称中注协）、中华全国律师协会（简称全国律 协）、中国公证协会、中国房地产估价师与房地产经纪人学会（简称中房学）、 上海黄金交易所（简称上金所）等行业自律组织，共同开展我国新一轮特定 非金融机构洗钱风险评估，以期加深对中国特定非金融机构高风险业务与洗 钱风险的认识，为按照风险为本原则确定特定非金融机构监管范围与具体要 求提供参考。从 2020 年 5 月起，经过讨论确定评估框架、收集案例与法规制 度、与行业机构座谈或问卷调查、起草初稿、与行业主管部门和协会讨论修 改等阶段，最终于 2021 年 2 月初步形成对房地产、贵金属和宝石、会计师、 律师、公证、企业代理等行业和职业的洗钱和恐怖融资风险评估报告。

定期发布洗钱风险指引，是指导反洗钱义务机构不断提升反洗钱工作水 平的重要措施。FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》“建 议 34 指引与反馈”要求反洗钱主管部门、监管机构和行业自律组织应当制定 指引并提供反馈，帮助金融机构以及特定非金融机构落实国家反洗钱与反恐 怖融资措施，特别是发现和报告可疑交易。国务院反洗钱行政主管部门会同 国家有关机关开展国家、行业洗钱风险评估基础上，根据风险评估的状况， 发布洗钱风险指引，让反洗钱义务机构及时把握国家和行业洗钱风险，以便 金融机构及时采取控制措施，缓解外部风险威胁。

三、加强对履行反洗钱义务的机构指导，支持和鼓励反洗钱领域 技术创新 近年来，随着社会经济快速发展和信息技术广泛应用，人工智能、虚拟 资产、数字经济等新技术、新业态、新通道与电信网络诈骗、非法集资、网 络赌博等传统上游犯罪叠加，各类洗钱行为与相关犯罪相互交织，洗钱犯罪 多样化、复杂化、专业化、涉众化趋势明显，金融机构面临的洗钱风险也在 不断变化和升级。反洗钱主管部门在国家、行业洗钱风险评估以及履职过程 中，能够掌握更多的洗钱风险状况及其发展变化趋势的信息，应该发挥其 职能优势，对反洗钱义务机构进行指导，支持和鼓励反洗钱领域技术创新。 2021 年 7 月 1 日，FATF 发布的《新技术对反洗钱和反恐怖融资的机遇与挑 战》a 明确指出新技术可以提高打击洗钱和恐怖主义融资措施的速度、质量和 效率，通过数字化转型，选择合适的大数据挖掘技术开展可疑交易监测分析 是提升可疑活动监测和金融情报分析效率的有效途径。为应对实践中利用各 种新的技术手段从事洗钱活动，支持金融机构深入挖掘金融科技在客户尽职 调查、客户风险评估、可疑交易监测、执行反洗钱特别预防措施和监管报告 报送等工作中的应用潜力，不断提升反洗钱信息化水平。

四、及时监测与新领域、新业态相关的新型洗钱风险 需要特别注意的是，开展国家、行业洗钱风险评估，目的是及时监测与 新领域、新业态相关的新型洗钱风险，目标是根据风险状况配置反洗钱监管 资源，调整监督管理措施，也就是及时发现问题、解决问题。之所以增加本 条规定，就是考虑到洗钱活动的趋势、手段、技术等不断变化，“道高一尺、 魔高一丈”，在国家层面、在反洗钱义务机构层面都需要实事求是、与时俱 进，优化完善反洗钱资源配置和洗钱控制措施。随着信息技术和金融创新的 迅速发展，与新领域、新业态相关的新型洗钱风险不断涌现，需要及时监测 并采取相应的措施。例如，根据《2022 年中国洗钱类型分析报告》，虚拟货 币洗钱威胁性及隐蔽性不断增强，越来越多地被不法分子用于清洗和转移犯 罪收益；利用非法第四方支付洗钱逐步呈现智能化、职业化的新特点；赌博 洗钱手法不断翻新，常常伪装成正常的商户交易，识别难度加大；涉税洗钱 出现新特点和新变化 ，团伙化、智能化、专业化作案特征愈加明显，明星等 利用“税收洼地”“阴阳合同”和关联交易逃税洗钱现象频出；“伪金融创新” 引发大量金融违法犯罪以及相关洗钱风险，导致不同领域风险交织；洗钱犯 罪分子设法突破账户管理制度约束，引发银行存量账户、信用卡洗钱风险凸 显；地下钱庄技术手段和复杂程度持续升级，跨境“对敲”能力进一步增强； 异地人员通过预约大额取现方式转移犯罪所得资金案件频发，企图以最快速 度、最大限度藏匿资金去向；民生领域代缴收费成为不法分子新型洗钱通道； 数字人民币钱包被洗钱团伙利用进行非法资金的中转、过渡；Ⅰ类、Ⅱ类账 户买卖贵金属权益类产品成为洗钱新方式，不法分子利用该交易在短时间内 完成多层嵌套资金清洗；养老领域非法集资风险持续暴露；银证转账或银期 转账洗钱风险重新冒头，投资型保险和线上投保理赔潜藏较大洗钱风险；电 商、直播或网络游戏等平台经济热潮下隐匿的各类洗钱活动问题突出，交易 监测和资金追踪压力增大；“套代购”走私活动频发，团伙化作案特征愈加明 显，隐蔽性更加增强；跨境贸易洗钱与地下钱庄、虚拟货币及跨境贸易新业 态密切关联，并演化出新的风险趋势和特征。所以，及时监测与新领域、新 业态相关的新型洗钱风险是我国反洗钱工作的现实需要。

五、根据洗钱风险状况优化资源配置，完善监督管理措施 综上所述，风险为本是反洗钱工作的基本方法。开展国家、行业洗钱风 险评估的主要目的是及时监测与新领域、新业态相关的新型洗钱风险，目标 是根据风险状况配置反洗钱监管资源，调整监督管理措施，及时发现问题、 解决问题。FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 9 至建议 25 规定了各种反洗钱预防措施，在被识别为较高风险的领域，各国应 当确保其反洗钱与反恐怖融资体系能妥善应对这些风险，规定金融机构以及 特定非金融行业和职业采取强化措施管理和降低风险，或确保这些信息已经 纳入金融机构以及特定非金融行业和职业开展的风险评估，以便采取适当措 施管理和降低风险，且以上要求不应影响为降低这些风险所采取的其他任何 措施。根据 FATF 建议识别为需要采取强化或特定措施的高风险领域，所有这 些措施都必须适用，即便这些措施的适用程度可能因风险的具体水平不同而 有所差异。在已被识别为较低风险且与本国洗钱和恐怖融资风险评估相一致 的领域，对于某些要求金融机构以及特定非金融行业和职业采取特定行动的 FATF 建议，各国可以决定允许采取简化措施。

近年来，反洗钱监管由“规则为本”逐步向“风险为本”转变。“规则为 本”是反洗钱起步阶段进行“打钩式”检查，注重形式合规，而处于不同国 家和地区的不同类型的反洗钱义务机构提供的金融产品和服务不同，面临的 洗钱和恐怖融资风险也不同，形式合规的表象下仍然潜藏着较大的洗钱风险。 “风险为本”则以关注洗钱风险为核心，要求监管部门和义务机构认真开展洗 钱风险评估，反洗钱监管部门根据洗钱风险状况配置资源、采取差异化的监 管措施，注重反洗钱监管的有效性。FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资 的国际标准建议》明确要求各成员国采用风险为本的反洗钱监管方法，提升 反洗钱有效性。FATF 风险为本的监管理念迅速得到国际货币基金组织、世界 银行、埃格蒙特集团、巴塞尔银行监管委员会等国际组织的普遍认同，并纷 纷在其指导文件中予以倡导推广。目前，风险为本反洗钱监管方法已经成为 FATF 各成员国提升反洗钱有效性的基本措施，被 FATF 及各成员国确定为反 洗钱的基本方法。为指导成员国更好地贯彻风险为本的反洗钱方法，2021 年 3 月4 日，FATF 发布《风险为本反洗钱和反恐怖融资监管指引》a，包括三个方 面的内容：一是风险为本的监管指南，监管机构应如何基于风险的方法，依 据 FATF 标准，根据所监管领域的洗钱风险确定其监管措施及优先顺序；二是 应对风险为本的监管中常见挑战的策略及示例；三是来自全球网络的金融部 门、虚拟资产服务提供商和其他私营部门实体监管示例。2021 年 4 月，中国 人民银行发布新修订的《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》，专门 增加了“金融机构反洗钱和反恐怖融资内部控制和风险管理”一章，该《办 法》第十八条规定：“中国人民银行及其分支机构应当遵循风险为本和法人监 管原则，合理运用各类监管方法，实现对不同类型金融机构的有效监管。”都 充分体现了风险为本反洗钱监管理念、思路和意图。为进一步建立健全风险 为本反洗钱监管机制，强化法人监管、持续监管工作要求，切实提升反洗钱 监管有效性，2023 年 12 月 26 日，《中国人民银行反洗钱局关于印发〈风险为 本反洗钱监管指引（试行）〉的通知》从“监管对象与安排”“监管工具”到 “监管实施”全面贯彻风险为本的反洗钱理念，全面根据风险状况配置反洗钱 监管资源，调整监督管理措施。

v 法条链接

FATF《打击洗钱、恐怖融资、扩散融资的国际标准建议》建议 1、建议 9 至建议 25，建议 34。

 FATF《风险为本反洗钱和反恐怖融资监管指引》。

《中国人民银行反洗钱局关于印发〈风险为本反洗钱监管指引（试行）〉的通知》（银反洗发 〔2023〕15 号）。

《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（中国人民银行令〔2021〕第 3 号）。