第二十四条【洗钱高风险国家或地区】

《中华人民共和国反洗钱法》由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2024年11月8日修订通过，自2025年1月1日起施行。修订后的《反洗钱法》共七章六十五条，比原法增加二十八条，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。

第二十四条【洗钱高风险国家或地区】

对存在严重洗钱风险的国家或者地区，国务院反洗钱行政主管部门可以在征求国家有关机关意见的基础上，经国务院批准，将其列为洗钱高风险国家或者地区，并采取相应措施。

v 条文主旨

本条是关于洗钱高风险国家或地区的规定。

v 立法背景与演变

本条是本次修法新增条款。增加本条，一是明确我国反洗钱领域的反制 措施，国务院反洗钱行政主管部门征求国家有关机关意见并经国务院批准， 可以将有关国家或者地区列为洗钱高风险国家或者地区，采取相应措施，维 护我国国家安全和利益；二是与国际标准接轨，FATF《打击洗钱、恐怖融资 与扩散融资的国际标准建议》建议 19 要求，各国应当要求金融机构在与自然 人、法人、其他金融机构建立业务关系或交易时，如其来自 FATF 要求采取强 化客户尽职调查措施的国家，则应对其采取强化的客户尽职调查措施。所采 取的强化措施应有效并与风险相匹配。各国应当有能力应 FATF 要求，运用适 当的反制措施。

条文解读

一、对存在严重洗钱风险的国家或者地区，国务院反洗钱行政主 管部门可以在征求国家有关机关意见的基础上，经国务院批准，将其 列为洗钱高风险国家或者地区 2020 年 10 月 26 日，中国人民银行反洗钱局发布的《关于落实金融行动 特别工作组公布的高风险及应加强监控的国家或地区管理要求的说明》a 中指 出，作为全球反洗钱和反恐怖融资国际标准制定机构，FATF 持续监测全球范 围内反洗钱和反恐怖融资体系存在显著缺陷的国家和地区，督促这些国家和 地区改进缺陷。FATF 每年 2 月、6 月和 10 月召开全体会议，审议洗钱和恐怖 融资“高风险国家或地区”“应加强监控的国家或地区”改进反洗钱和反恐怖 融资体系的进展情况。会后，在其官网更新两份声明，其中“呼吁对其采取 行动的高风险国家或地区（High-risk jurisdictions subject to a call for action）” 即 通 常 所 说 的 FATF“黑 名 单”，“应 加 强 监 控 的 国 家 或 地 区（Jurisdictions under increased monitoring）”即通常所说的FATF“灰名单”b。FATF 建议要求， 对“黑名单”国家的自然人、法人、金融机构以及相关的资金交易或业务关 系，采取强化尽职调查措施和相应的反制措施（包括但不限于加强交易监测、 拒绝这些国家的金融机构在本国设立代表处、禁止本国金融机构在这些国家 设立代表处、限制相关业务或金融交易）。对“灰名单”的国家或者地区，金 融机构在评估客户的洗钱和恐怖融资风险时，充分考虑客户所在国家是“灰 名单”国家这一要素。在实践中，金融机构往往基于“去风险化”的考虑对 涉及“黑名单”“灰名单”国家或者地区的客户、业务、交易等采取“一刀 切”的措施，导致“黑名单”“灰名单”事实上产生定向金融制裁机制的制裁 效果。同时，FATF 建议要求各国有能力独立运用反制措施，各国制定并发布 本国的洗钱高风险国家或者地区名单成为必然选择。美国等发达国家都出于 维护国家安全和利益、制衡约束竞争对手、反洗钱和反恐怖融资等工作需要， 先后制定并发布有关名单。虽然定向金融制裁是国际社会公认的制裁手段， 联合国等全球多边机构也普遍使用。但是，把定向金融制裁手段及其威力发 挥到极致的只有美国。美国依靠其在基础科学研究及高精尖技术上的垄断地 位和美元霸权成为名副其实的制裁超级大国。目前，当美国主导的相关议题 在多边平台遇阻或者双边外交失败或战略意图难以实现的情况下，美国将定 向金融制裁作为避免直接冲突对抗的替代手段而普遍采用，借以实现自己的 政治、经济或其他战略目的。美国定向金融制裁的核心技术路径是通过以环 球银行间金融电讯协会的国际资金清算系统（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，简称 SWIFT）与纽约清算所银行同业支付系统 （Clearing House Interbank Payment System，简称 CHIPS）为主的美元跨境资 金清算系统与跨境金融基础设施实现。美国的 CHIPS 和 FEDWIRE（美联储 转移大额付款的系统）是 SWIFT 的重要组成部分，也是美国控制 SWIFT 支 付系统的关键抓手。全球大部分美元跨境支付由美元大额清算系统 CHIPS 完 成。我国推出的 CIPS 系统，既是清算系统，也是报文系统，跟 SWIFT 存在 着非常深度的合作，在境外兼容 SWIFT 报文，并将境外报文交给 SWIFT 处 理，CIPS 难以完全绕开与其深度兼容的 SWIFT。在全球范围内，开展国际业 务的国家、个人和企业组织都无法避开以美元主导的 SWIFT 和 CHIPS。美国 利用 SWIFT 和 CHIPS 组成的金融交易网络， 可精确识别金融制裁目标，实施 定向金融制裁；并通过对 SWIFT 和 CHIPS 系统的监控保证制裁效果，对世 界各国金融机构形成强有力的威慑。

自 2022 年 2 月 24 日俄乌冲突爆发以来，美国等西方国家对俄罗斯发 动了多轮制裁。已经基于本次俄乌冲突对俄罗斯实施制裁发布了多个总统行 政命令，例如 14024 号（针对俄罗斯联邦政府的特定有害外国活动的财产冻 结）、14039 号（针对某些俄罗斯能源出口管道的冻结）、14065 号（针对俄罗 斯持续破坏乌克兰主权和领土完整的行为，封锁某些人的财产并禁止某些交 易）、14066 号（禁止俄罗斯联邦继续破坏乌克兰主权和领土完整的某些进口 和新投资）、14068 号（针对俄罗斯联邦的持续侵略，禁止某些进口、出口和 新投资）、14071 号（禁止在俄罗斯开展新投资或向俄罗斯提供特定服务以应 对俄罗斯的持续侵略）等。但这些制裁命令的制裁措施主要约束美国人以及 与美国具有连接点的交易，切断美国与被制裁对象之间的经济联系，属于初 级制裁。2023 年 12 月 22 日，拜登政府发布第 14114 号行政令，授权财政部 对协助特定涉俄交易的外国金融机构实施次级制裁，进一步扩大了金融机构 的制裁风险。

我国是 FATF 正式成员，是联合国安理会常任理事国，执行 FATF 建议和 安理会决议是应该承担的国际义务。例如，2007 年 12 月 23 日，《中国人民银 行关于转发 FATF 有关伊朗问题声明的通知》（银发〔2007〕436 号），对伊朗 缺乏健全的反洗钱和反恐怖融资体系表示关切，FATF 建议成员国金融机构对 伊朗反洗钱和反恐怖融资体系缺陷引发的风险予以重视，并强化客户身份识 别措施。再如，《中国人民银行关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》 （银发〔2017〕187 号）明确要求，金融机构和特定非金融机构要落实外交部 关于执行联合国安理会根据《联合国宪章》第七章第四十一条通过的制裁决 议的通知要求，收到转发外交部关于执行联合国安理会相关决议的通知后， 应当立即将决议名单所列个人、实体信息要素输入相关业务系统，开展回溯 性审查。

本次修法增加本款内容为我国制定并发布洗钱高风险国家或者地区名单 提供了明确法律依据，也是我国《反洗钱法》作为国家加强域外法治建设的 重要体现。中国人民银行作为国务院反洗钱行政主管部门，根据工作需要和 国际形势的发展变化，对存在严重洗钱风险的国家或者地区，可以在征求国 家有关机关意见的基础上，提出制定并公布名单的具体建议，需征求意见的 国家有关机关主要是外交部，以及涉外的商务部、海关、外汇局及公安、国 安、国家金融监管总局、证监会等国家有关机关。考虑到洗钱高风险国家或 者地区名单涉及国家主权，因此，名单的最终决定权在国务院，制定并公布 名单的具体建议需要经国务院批准。当然，洗钱高风险国家或者地区名单需 要更新，新增或减少国家或者地区时，也需要履行相应程序并报国务院批准。

二、对洗钱高风险国家或者地区采取相应措施 国务院批准洗钱高风险国家或者地区名单后，即产生类似行政法规的法律 效力，任何组织、单位和个人都有执行的法律义务。针对洗钱高风险国家或者 地区，本法规定应当采取相应的措施，这些措施并不仅限于金融领域，也并不 仅限于中国人民银行的职责范围，法律授权给予了高度的灵活性。对洗钱高风 险国家或者地区采取相应措施的具体内容，有待制定配套的规则制度。

针对金融行动特别工作组公布的高风险及应加强监控的国家或地区，以 及被我国列为洗钱高风险国家或者地区，金融机构应当充分考虑风险因素， 按照要求采取相应的措施。中国人民银行制定了相应的规范性文件。《金融 机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银 行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督 管理委员会令〔2007〕第 2 号）、《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及 交易记录保存管理办法》（中国人民银行 中国银行保险监督管理委员会 中国 证券监督管理委员会令〔2022〕第 1 号）、《金融机构洗钱和恐怖融资风险评 估及客户分类管理指引》（银发〔2013〕2 号）、《中国人民银行关于加强反洗 钱客户身份识别有关工作的通知》（银发〔2017〕235 号）、《中国人民银行关 于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发〔2018〕164 号）、《中国人民银行办公厅关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通 知》（银办发〔2018〕130 号）、《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指 引（试行）》（银反洗发〔2018〕19 号）等反洗钱法律制度文件以及《关于加 强联合国安理会制裁决议名单管理和 FATF 公布的高风险国家或地区客户管 理的风险提示》（2018 年 7 月 20 日发布）a 以及本法都作了明确的规定，各义 务机构应当建立工作机制，及时获取金融行动特别工作组公布和更新的高风 险及应加强监控的国家或地区名单，及时采取相应的风险管理措施。针对来 自高风险国家或地区的客户要采取强化客户尽职调查措施、强化交易监测措 施，当发现可疑情形时及时提交可疑交易报告，必要时拒绝提供金融服务乃 至终止业务关系，不得依托来自高风险国家或地区的第三方机构开展客户尽职 调查工作；重新审查与高风险国家或地区的机构建立的代理关系，必要时予以 终止；提高对本机构在高风险国家或地区设立的分支机构或附属机构的内部监 督检查或审计的频率和强度；在对客户进行洗钱风险评估、划分客户风险等级 时，应将高风险国家或地区作为考量因素，纳入客户洗钱风险评估标准；在对 本机构开展洗钱风险自评估、确立国家或地区风险因素时，应将金融行动特别 工作组公布的高风险国家或地区作为考量因素，纳入洗钱风险自评估指标体系 和模型。要采取合理方式，及时获取金融行动特别工作组公布的应加强监控的 国家或地区的相关信息。同时，各义务机构在对上述“高风险国家或地区”以 及“应加强监控的国家或地区”依法依规采取风险管理措施时，应当根据具体 情况采取与风险相适应的措施，避免采取“一刀切”的去风险化措施。

v 法条链接

FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 19。

《中国人民银行关于转发 FATF 有关伊朗问题声明的通知》（银发〔2007〕436 号）。

《中国人民银行关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》（银发〔2017〕187 号）。

《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行、中国银 行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会令〔2007〕 第 2 号）。

《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行 中国银行 保险监督管理委员会 中国证券监督管理委员会令〔2022〕第 1 号）。

《金融机构洗钱和恐怖融资风险评估及客户分类管理指引》（银发〔2013〕2 号）。

《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发〔2017〕235 号）。

《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发〔2018〕 164 号）。

《中国人民银行办公厅关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银办发〔2018〕130 号）。

《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引（试行）》（银反洗发〔2018〕19 号）。