第三十六条【新产品、新技术、新业务洗钱风险评估与管理】

《中华人民共和国反洗钱法》由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2024年11月8日修订通过，自2025年1月1日起施行。修订后的《反洗钱法》共七章六十五条，比原法增加二十八条，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。

第三十六条【新产品、新技术、新业务洗钱风险评估与管理】

金融机构应当在反洗钱行政主管部门的指导下，关注、评估运用新技术、新产品、新业务等带来的洗钱风险，根据情形采取相应措施，降低洗钱风险。

v 条文主旨

本条是关于新产品、新技术、新业务洗钱风险评估与管理的规定。

v 立法背景与演变

本条是新增的条款。随着云计算、大数据、人工智能和区块链等技术的 迅速发展及其在金融领域的广泛应用，各种金融业态层出不穷。比特币、以太币、泰达币、莱特币等虚拟货币在短期内爆发性增长，以支付宝、财付通等为代表的新型金融业态，不仅对传统金融业务模式产生了一定影响，也使洗钱、恐怖融资活动的方式发生了很大变化，全球性的网络化洗钱、恐怖融 资趋势正在影响我国的网络金融安全。近年来，随着信息技术的迅速发展， 金融科技创新不断加快，金融服务的科技化程度不断提高，金融机构新产 品、新技术、新业务种类急剧增长并迅速发展，已经成为各金融机构提高核心竞争力和价值创造力的核心业务。新产品、新技术、新业务在给客户提供更加便捷高效服务的同时，洗钱风险也随之加大。从近些年破获的洗钱案件看，犯罪分子利用新产品、新技术、新业务洗钱的现象比较普遍。通过新产品、新技术、新业务洗钱，犯罪分子可以避开与金融机构工作人员的直接接触，采取隐瞒手段规避客户尽职调查，同时利用新产品、新技术、新业务操 作，能够迅速转移资金，增加了侦查破案和及时冻结资金的难度。加强新产品、新技术、新业务洗钱和恐怖融资风险控制成为反洗钱的重点工作任务。 对于金融机构新产品、新技术、新业务带来的洗钱和恐怖融资风险，反洗钱国际组织和世界各国非常重视。FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 15 明确要求，各国和金融机构应当识别、评估可能由下列情形带来的洗钱与恐怖融资风险： （1）新产品、新业务以及新交割机制的发展。 （2）新产品、现有产品中新技术或研发中技术的应用。 金融机构应当在启用新产品、开展新业务以及应用新技术（或正在研发 的技术）前进行风险评估，金融机构应采取适当措施管理和降低此类风险。 为管理和降低虚拟资产带来的风险，各国应确保虚拟资产服务提供商受 到反洗钱与反恐怖融资监管，应当确保对其进行审批或登记注册，建立有效 的体系以监控和确保其遵守 FATF 建议要求的相关措施。

本次修法，增加本条既是反洗钱形势发展的需要，也是落实 FATF 的标准建议，与国际规则接轨。

v 条文解读

对于新技术、新产品、新业务带来的洗钱风险的评估，要求是“在反洗钱行政主管部门的指导下”。我国相关的反洗钱制度文件已经作了较为详细的规定。例如，《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（中国人民银行 令〔2021〕第 3 号）第七条规定：“金融机构在采用新技术、开办新业务或者 提供新产品、新服务前，或者其面临的洗钱或者恐怖融资风险发生显著变化时，应当进行洗钱和恐怖融资风险评估。”《法人金融机构洗钱和恐怖融资风 险自评估指引》（银反洗发〔2021〕1 号）第三十一条要求，在两次自评估间期，当开发新的产品业务类型，或在产品业务（包括已有产品业务和新产品 新业务）中应用可能对洗钱风险产生重大影响的新技术时，法人金融机构应参照该指引第二章的相关内容，对相应的地域、客户群体、产品业务、渠道 或控制措施开展专项评估，并考虑其对机构整体风险的影响。

在反洗钱工作实践中，反洗钱行政主管部门经常通过监管提示、风险提示、洗钱犯罪类型研究等方式督促金融机构关注、评估运用新技术、新产品、 新业务带来的洗钱风险。从近几年洗钱形势发展变化看，在“新技术、新产品、新业务”中带来洗钱风险最大的是技术创新衍生的虚拟货币的洗钱风险。 虚拟货币已经成为洗钱的重要渠道和载体，不管是国际社会还是我国有关部门对虚拟资产的洗钱风险都特别重视。近年来，随着互联网、区块链等信息技术的快速发展，虚拟货币发行、交易范围和规模日益扩大。由于虚拟货币具有匿名性、交易快速便捷、国际化等特点，逐渐被洗钱犯罪分子所青睐。 众多洗钱案件涉及虚拟货币，虚拟货币已经成为犯罪分子洗钱的重要工具。 对于虚拟货币洗钱风险日益严重的问题，国际组织和各国金融监管部门基本达成共识，倡议采取反洗钱措施对其进行控制。2019 年 10 月，二十国 集团要求 FATF 研究虚拟货币的洗钱和恐怖融资风险控制问题。2020 年 2 月， FATF 成员国与埃格蒙特集团秘书处的高级官员和专家在巴黎召开会议，研究 虚拟货币商业模式及其洗钱和恐怖融资风险防范措施。2020 年 6 月，FATF 第 31 届第 3 次全会发布战略性倡议：虚拟货币的大规模应用，滋生洗钱和恐怖 融资风险，各国应采取反洗钱措施缓解和防范。在充分酝酿和征求意见的基 础上，2021 年 3 月，FATF 发布《针对虚拟资产及服务提供者的风险为本指 南》，对如何开展虚拟资产洗钱风险评估、风险为本反洗钱方法的应用、洗钱 风险防范化解等提出了明确的意见。2023 年 6 月 27 日，FATF 发布《虚拟资 产和虚拟资产服务提供商标准实施情况的针对性更新报告》，介绍了各国遵守 FATF 建议 15 及其释义包括旅行规则的最新情况，以及新出现的风险和市场 发展的最新情况，包括去中心化金融（DeFi）、点对点交易（P 2P）、非同质 化通证（NFT）、非托管钱包和稳定币等。

世界各发达经济体积极响应 FATF 的倡议，强化虚拟货币洗钱风险防范工作。2020 年 12 月，美国金融犯罪执法网（The Financial Crimes Enforcement Network，简称 Fin CEN）制定了虚拟货币或具有法币地位的数字资产特定交 易的反洗钱监管规则，并在美国财政部网站公布；美国总统金融市场工作组 也发表声明称，虚拟货币推向市场之前必须满足所有的反洗钱和反恐怖融资 要求。2022 年 9 月 16 日，美国白宫发布《关于首个数字资产负责任发展全面 框架的简报》，提出美国在反洗钱和反恐怖融资框架应用于数字资产生态系统 方面将一直处于领先地位。2022 年 10 月 3 日，美国金融稳定监督委员会发布 《数字资产金融稳定风险与监管报告》，审查了各类数字资产造成的具体金融 稳定风险和监管空白，并提出了应对这些风险的建议。2023 年 4 月 6 日，美 国财政部发布的《2023 年 DeFi 非法金融活动风险评估报告》指出，网络犯罪 银行业协会联合发布《关于防范虚拟货币交易炒作风险的公告》，禁止金融机 构、支付机构等会员单位参与任何与“虚拟货币”有关的交易或者为此类交 易提供服务。2021 年 9 月，人民银行等十部门发布《关于进一步防范和处置 虚拟货币交易炒作风险的通知》，明确虚拟货币不具有法定货币地位，禁止金融机构开展和参与虚拟货币相关业务，清理取缔境内虚拟货币交易和代币发行融资平台，持续开展风险提示和金融消费者教育。2022 年 2 月 24 日，最高人民法院发布《关于修改〈最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应 用法律若干问题的解释〉的决定》，增加网络借贷、虚拟币交易、融资租赁等新型非法吸收资金的行为方式，为依法惩治 P 2P、虚拟币交易等非法集资犯 罪提供依据。2024 年 8 月 19 日，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理 洗钱刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕10 号）第五条规定： “通过虚拟资产交易、金融资产兑换方式，转移、转换犯罪所得及其收益的” 认定为《刑法》第一百九十一条第一款第五项规定的“以其他方法掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质”。

从以上国家有关部门及自律组织发布的文件看，我国境内禁止虚拟货币的投融资和交易活动。虽然我国境内不允许进行虚拟货币投融资活动及虚拟 货币交易，但并不能保证我国就处于避风港中，免受虚拟货币洗钱风险的危害。从我国虚拟货币监管的实际情况看，由于技术和政策协调等客观原因， 对境内主体参与境外虚拟货币交易平台的虚拟货币交易难以进行有效监管。 境外的虚拟货币交易平台并不限制我国境内主体在平台注册并参与虚拟货币 交易，我国境内主体仍可通过互联网在境外的虚拟货币交易商网站注册进行 虚拟货币买卖交易；同时，境外的虚拟货币交易平台在我国境内设立了大批 的代理商，为境内居民参与虚拟货币交易提供服务。虚拟货币的发行和交易 都是基于其底层的区块链技术，因此，金融机构反洗钱工作人员要充分运用 人工智能、区块链、机器学习、云计算、大数据挖掘等信息技术，对虚拟货币交易主体、流向、流速等进行自动化监控，全面提升对虚拟货币洗钱犯罪 的监测水平。金融机构要发挥主观能动性，监测报告有关虚拟货币的可疑交 易活动，金融机构要建立黑名单和灰名单数据库，全面收集境外虚拟货币交 易平台的收款账户信息，通过跨境交易筛查，有效堵截虚拟货币的兑换通道。 要结合虚拟货币洗钱的案例及 FATF 有关虚拟货币洗钱风险防范指南，探索建立虚拟货币监测模型，加强对虚拟货币可疑交易的监测分析，为打击虚拟货 币洗钱犯罪提供有价值的情报线索。

不同于虚拟货币，数字人民币（e-CNY）是由中国人民银行发行的数字 形式的法定货币，由指定运营机构参与运营并向公众兑换，以广义账户体系 为基础，支持银行账户松耦合功能，与纸钞硬币等价，具有价值特征和法偿 性，支持可控匿名。数字人民币的概念有两个重点，一个是数字人民币是数 字形式的法定货币；另外一个点是和纸钞和硬币等价，主要定位于现金类支 付凭证（M 0），将与实物人民币长期并存，主要用于满足公众对数字形态现 金的需求，助力普惠金融。截至 2023 年 11 月 25 日，“数字人民币”APP 显 示，试点范围再次扩大。一方面，由此前的深圳、苏州、雄安新区、成都分 别扩大至北京，天津，河北省，大连，上海，江苏省，浙江（杭州、宁波、 温州、湖州、绍兴、金华），福建（福州、厦门），山东（济南、青岛），长 沙，广东省，广西（南宁、防城港），海南省，重庆，四川省，云南（昆明、 西双版纳），西安。至此，全国共有 23 个省级行政区全域或部分城市开展数 字人民币试点。

为规范数字人民币反洗钱和反恐怖融资工作，2023 年 8 月 29 日，中国 人民银行制定了《数字人民币反洗钱和反恐怖融资工作指引》（银发〔2023〕 169 号）明确了数字人民币业务指定运营机构与合作机构（统称为义务机构） 的反洗钱与反恐怖融资义务，要求义务机构在推出新的数字人民币产品和业 务之前，应当对新产品和新业务进行洗钱和恐怖融资风险评估，并根据风险 状况采取适当的风险控制措施。2024 年 9 月 23 日，中国反洗钱监测分析中 心印发《关于做好数字人民币业务大额交易和可疑交易数据报送工作的通知》 （银反洗发〔2024〕21 号）部署和规范数字人民币大额交易和可疑交易数据报 送工作，要求开展数字人民币业务的报告机构，做好数字人民币业务相关客 户和交易的信息采集，及时完成系统改造，严格按照报送时间安排，稳步推 进数字人民币反洗钱数据报送工作，保证数据全面、完整和准确。

关注、评估运用新技术、新产品、新业务带来的洗钱风险，最终目的是 根据情形采取措施降低风险。本法并未详细规定采取哪些措施降低洗钱风险， 一方面需要反洗钱行政主管部门等制定具体要求，另一方面也需要金融机构 根据具体的风险采取有针对性的措施。

v 法条链接

FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 15。

《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（中国人民银行令〔2021〕第 3 号）第七条。

《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》（银反洗发〔2021〕1 号）第三十一条。

《中国人民银行关于印发〈数字人民币反洗钱和反恐怖融资工作指引〉的通知》（银发〔2023〕 169 号）。