第四十条【反洗钱特别预防措施】

《中华人民共和国反洗钱法》由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2024年11月8日修订通过，自2025年1月1日起施行。修订后的《反洗钱法》共七章六十五条，比原法增加二十八条，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。

第四十条【反洗钱特别预防措施】

任何单位和个人应当按照国家有关机关要求对下列名单所列对象采取反洗钱特别预防措施：

（一）国家反恐怖主义工作领导机构认定并由其办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单；

（二）外交部发布的执行联合国安理会决议通知 中涉及定向金融制裁的组织和人员名单；

（三）国务院反洗钱行政主管部门认定或者会同国家有关机关认定的，具有重大洗钱风险、不采取 措施可能造成严重后果的组织和人员名单。对前款第一项规定的名单有异议的，当事人可以依照《中华人民共和国反恐怖主义法》的规定申请复核。对前款第二项规定的名单有异议的，当事人可以按照有关程序提出从名单中除去的申请。对前款第三项规定的名单有异议的，当事人可以向作出认定的部门申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。反洗钱特别预防措施包括立即停止向名单所列对象及其代理人、受其指使的组织和人员、其直接或者间接控制的组织提供金融等服务或者资金、资产，立即限制相关资金、资产转移等。 第一款规定的名单所列对象可以按照规定向国家有关机关申请使用被限制的资金、资产用于单位和个人的基本开支及其他必须支付的费用。采取反洗钱特别预防措施应当保护善意第三人合法权益，善意第三人可以依法进行权利救济。

v 条文主旨

本条是关于反洗钱特别预防措施的规定。

v 立法背景与演变

本条是新增条款，对涉及恐怖主义、联合国安理会定向金融制裁、国务院 反洗钱行政主管部门认定或者会同国家有关机关认定的，具有重大洗钱风险、 不采取措施可能造成严重后果的组织和人员名单采取特别预防措施的规定。 面对洗钱、恐怖融资、扩散融资的国际化问题，联合国安理会、国际货 币基金组织、世界银行、亚太经济合作组织、金融行动特别工作组、国际金 融监管机构等国际组织采取行动共同打击。在国际反洗钱和反恐怖融资的长 期发展进程中，联合国安理会、金融行动特别工作组、埃格蒙特集团、沃尔 夫斯堡集团和国际金融监管机构等国际组织发布了一系列的决议、国际公约、 建议和标准，逐步形成了较为完整的国际反洗钱和反恐怖融资法律标准体系， 对各国反洗钱和反恐怖融资进行指导和制约。

《联合国宪章》第五章第 25 条要求各成员国必须执行安理会决议，第七 章第 41 条赋予了联合国安理会行使经济金融制裁的权力。20 世纪 90 年代前， 联合国安理会主要针对特定国家采取全面的制裁措施。从 20 世纪 90 年代末 开始，联合国安理会逐步将制裁手段从“全面制裁”转向针对特定个人和实 体的“定向制裁”，以增强制裁措施的针对性，同时避免伤及不特定多数人。 例如，联合国安理会第 1267（1999）号决议及其后续决议，先后将“基地” 组织（AQ）、“伊斯兰国”（ISIL）等恐怖组织相关的 256 名个人和 89 个实体 列入制裁名单，对其实施制裁。目前，联合国安理会共设有 15 个制裁机制， 主要针对恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、危害地区安全和破坏政治进程 的有关国家或团体。联合国安理会制裁决议提出的制裁措施，主要包括武器 禁运、旅行禁令、金融制裁等方面，其中金融制裁措施要求各国及时冻结被 制裁对象的各类资产，禁止与制裁对象进行交易以使其获利，以最大程度限 制或削弱制裁对象的经济实力。

二十多年来，在国际社会的共同努力下，全球主要国家均已建立比较完 善的定向金融制裁制度，在遏制恐怖主义活动、打击洗钱和防止大规模杀伤 性武器扩散等方面发挥了很大作用。2016 年，金融行动特别工作组调研显示， 全球 190 多个国家和地区均已建立或正在建立定向金融制裁制度。2024 年 2 月，金融行动特别工作组最新调研显示，全球 39 个主要经济体中，29 个国家 和地区的定向金融制裁制度已经达到国际标准。我国于 2011 年首次建立定向 金融制裁制度，但与国际标准还有差距。

“9·11”事件后，金融行动特别工作组（FATF）将联合国安理会针对 恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的金融制裁措施引入《打击洗钱、恐怖融 资与扩散融资的国际标准建议》， 形成了“定向金融制裁（targeted financial sanction）”的概念。与联合国安理会不同，金融行动特别工作组通过互评估、 “灰（黑）名单”等机制，有效督促全球各国 ( 含地区 ) 落实反洗钱国际标准， 包括定向金融制裁要求。FATF《40 项标准建议》成为国际社会公认的反洗 钱和反恐怖融资的国际标准和规范，得到全球 200 多个国家和地区承诺执行， 被国际货币基金组织和世界银行认可，运用到对各国的金融稳定评估规划中。 FATF 最初《40 项标准建议》颁布于 1990 年，旨在打击滥用金融体系清 洗毒品资金。1996 年，为应对不断变化更新的洗钱趋势和手段，FATF 第一 次对标准建议进行了修改，将打击范围扩大到清洗毒资外的其它犯罪领域。 2001 年 10 月，FATF 进一步将其职责扩大到打击恐怖融资领域，并制定了反 恐怖融资 8 项特别建议（之后扩充为 9 项）。2003 年，FATF 建议进行了第二 次修改。在完成对成员的第三轮互评估后，2012 年，FATF 与区域性反洗钱和 反恐怖融资组织以及包括国际货币基金组织、世界银行和联合国在内的观察 员密切合作，共同对 FATF 建议进行了修订及更新，并对恐怖融资、扩散融资 的制裁措施进行了整合升级，主要是建议 5（恐怖融资刑罚化）、建议 6（与 恐怖主义及恐怖融资相关的定向金融制裁）和建议 8（防止滥用非营利性组织 的相关措施）。

我国是 FATF 正式成员，也是联合国安理会常任理事国，因此必须执行 FATF 标准建议和联合国安理会的决议，对涉及恐怖主义和联合国安理会定向 金融制裁的组织和人员必须采取反洗钱特别措施；同时，对国务院反洗钱行 政主管部门认定或者会同国家有关机关认定的，具有重大洗钱风险、不采取 措施可能造成严重后果的组织和人员也要采取特别预防措施，目的是维护国 家安全、社会公共利益和金融秩序。

v 条文解读

本条共四款，一是对有关组织和人员名单采取反洗钱特别预防措施的要 求，二是当事人异议的处理途径，三是对反洗钱特别预防措施作出定义，四 是明确权利救济的要求。为叙述简便，将第一款和第二款对三类名单的要求 合并解读。

新法第四十条：任何单位和个人应当按照国家有关机关要求对下列名单 所列对象采取反洗钱特别预防措施： （1）国家反恐怖主义工作领导机构认定并由其办事机构公告的恐怖活动 组织和人员名单；

（2）外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组 织和人员名单；

（3）国务院反洗钱行政主管部门认定或者会同国家有关机关认定的，具 有重大洗钱风险、不采取措施可能造成严重后果的组织和人员名单。

本次修法增加反洗钱特别预防措施，并将反洗钱义务主体的范围扩大到 “任何单位和个人”，对上述三类名单中的组织和个人采取特别预防措施的是 所有单位和个人的义务，不再仅限于金融机构和特定非金融机构。这是本次 修法完善反洗钱义务的重要内容，可以视为中国版本的“定向金融制裁”，涉 及恐怖融资、扩散融资、洗钱等领域，赋予任何单位和个人依法采取反洗钱 特别预防措施，停止与涉及恐怖主义、定向金融制裁以及重大洗钱风险等有 关组织和人员的交易、限制相关资金资产转移等的重要义务。

（一）国家反恐怖主义工作领导机构认定并由其办事机构公告的恐怖活动 组织和人员名单。对该项规定的名单有异议的，当事人可以依照《中华人民 共和国反恐怖主义法》的规定申请复核 FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 5 要求， 各国应当以《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》为基础，将恐怖 融资行为规定为刑事犯罪，不仅应当将资助恐怖活动的行为规定为刑事犯罪， 而且也应当将资助恐怖组织和恐怖分子的行为规定为刑事犯罪，即使该行为 并未与特定的恐怖活动相联系。各国应当确保将这些犯罪行为规定为洗钱犯 罪的上游犯罪。建议 6 要求各国应当建立定向金融制裁机制，以遵守联合国 安理会关于防范和制止恐怖主义和恐怖融资的决议。这些决议要求各国毫不 迟延地冻结被指定个人或实体的资金或其他资产，并确保没有任何资金或其 他资产直接或间接地提供给被指定的个人或实体或者使其受益。包括：①根 据《联合国宪章》第七章，由联合国安理会指定，或者由其授权指定的个人 或实体，包括第 1267（1999）号决议及其后续决议。②根据第 1373（2001） 号决议，由该国指定的个人或实体。

本款规定的定向金融制裁，基本延续了《反恐怖主义法》的有关规定和 要求。为了防范和惩治恐怖活动，加强反恐怖主义工作，维护国家安全、公 共安全和人民生命财产安全，根据宪法，我国于 2016 年公布《反恐怖主义 法》。《反恐怖主义法》第七条规定：“国家设立反恐怖主义工作领导机构，统 一领导和指挥全国反恐怖主义工作。”第八条规定：“公安机关、国家安全机 关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关，应当根 据分工，实行工作责任制，依法做好反恐怖主义工作。”《反恐怖主义法》第 二章专门对“恐怖活动组织和人员的认定”作出规定。从我国反恐怖主义的 实践看，我国恐怖活动组织和人员名单由公安部公布，截至 2024 年 10 月底， 公安部公布了三批恐怖组织和恐怖分子名单 a。《反恐怖主义法》第十五条规 定：“被认定的恐怖活动组织和人员对认定不服的，可以通过国家反恐怖主义 工作领导机构的办事机构申请复核。国家反恐怖主义工作领导机构应当及时 进行复核，作出维持或者撤销认定的决定。复核决定为最终决定。国家反恐 怖主义工作领导机构作出撤销认定的决定的，由国家反恐怖主义工作领导机 构的办事机构予以公告；资金、资产已被冻结的，应当解除冻结。”对恐怖活 动组织和人员名单有异议的，当事人可以按照以上规定申请复核。

（二）外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组 织和人员名单。对该项规定的名单有异议的，当事人可以按照有关程序提出 从名单中除去的申请 定向金融制裁（Targeted Financial Sanctions）是打击洗钱、恐怖主义融 资、大规模杀伤性武器扩散融资的有效手段，主要措施是冻结外国资产、停 止信贷支持、限制或禁止被制裁对象进入国际金融市场等切断被制裁对象金 融交易。定向金融制裁是国际社会公认的制裁手段，联合国等多边机构普遍 采用。FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 7 要求 各国应当执行定向金融制裁，以遵守联合国安理会关于防范、制止、瓦解大 规模杀伤性武器扩散及扩散融资的决议。这些决议要求各国毫不迟延地冻结 被指定个人或实体的资金或其他资产，并确保没有任何资金或其他资产直接 或间接地提供给被指定的个人或实体，或者使其受益。根据《联合国宪章》 第七章，这些个人或实体由联合国安理会列明或由其授权列明。我国是安理 会常任理事国，执行安理会决议是应该履行的国际义务。 （接上页）阿不力米提·吐尔逊、胡达拜尔地·阿西尔白克、亚生·买买提、阿塔 汗·阿不都艾尼。 2008 年 10 月 21 日，公安部公布了第二批认定的“东突”恐怖分子名单以及其主 要犯罪活动。名单包括以下 8 名个人：买买提明·买买提、艾买提·亚库甫、买买 提吐尔逊·依明、买买提吐尔逊·阿布杜哈力克、夏米斯丁艾合麦提·阿布都米吉 提、艾可米来·吾买尔江、牙库甫·买买提、吐尔孙·托合提。 2012 年 4 月 5 日，公安部根据全国人民代表大会常务委员会《关于加强反恐怖工作 有关问题的决定》的规定，公布了第三批认定的“东突”恐怖分子和联合国认定的 “东伊运”恐怖分子名单以及其主要犯罪活动。名单包括以下 6 名个人：努尔麦麦 提·麦麦提敏、阿布都克尤木·库尔班、帕如哈·吐尔逊、吐送江·艾比布拉、努 尔麦麦提·热西提、麦麦提依明·努尔麦麦提。

关于本款规定的定向金融制裁，在现行反洗钱政策制度中已有相关规定， 本次《反洗钱法》修订将其上升为法律规定。2017 年 8 月 4 日，为落实外交 部关于执行联合国安理会根据《联合国宪章》第七章第四十一条通过的制裁 决议的通知要求，《中国人民银行关于落实执行联合国安理会相关决议的通 知》规定，金融机构和特定非金融机构收到转发外交部关于执行联合国安理 会相关决议的通知后，应当立即将决议名单所列个人、实体信息要素输入相 关业务系统，开展回溯性审查。客户属于名单范围的，金融机构和特定非金 融机构应当立即按照通知要求采取相应措施并于当日将有关情况报告中国人 民银行和其他相关部门。应当采取的措施包括但不限于：停止金融账户的开 立、变更、撤销和使用，暂停金融交易，拒绝转移、转换金融资产，停止提 供出口信贷、担保、保险等金融服务，依法冻结账户资产。

同时，在通知中指出，客户认为不符合制裁条件、不应被列入制裁名单 的，金融机构和特定非金融机构应当告知客户可以根据联合国安理会相关规 定提出解除制裁申请。申请经批准后，金融机构和特定非金融机构应当终止 所采取措施并向中国人民银行和其他相关部门报告。按照该通知的精神，当 事人对外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁组织和 人员名单有异议的，可以按照有关程序提出除名申请。

（三）国务院反洗钱行政主管部门认定或者会同国家有关机关认定的，具 有重大洗钱风险、不采取措施可能造成严重后果的组织和人员名单。对该项 规定的名单有异议的，当事人可以向作出认定的部门申请行政复议；对行政 复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼 从目前我国反洗钱工作实践看，除了反洗钱行政主管部门外，认定名单 的有关国家机关主要是公安部、国家安全部、国家监委、外交部、商务部以 及国际刑警组织中国国家中心局等认定的名单。这些部门会根据国家反腐败、 扫黑除恶、追赃追逃等工作需要，公布具有重大洗钱风险、不采取措施可能 造成严重后果的组织和人员名单。例如，公安部发布的 A 级通缉令、外交部 根据《中华人民共和国反外国制裁法》发布的中国制裁清单 a、中央追逃办公 布的红通人员等。《中国人民银行办公厅关于加强外逃人员名单监测和可疑交 易报告工作的通知》要求各银行业金融机构、支付机构及中国银联根据国际 刑警组织中国国家中心局集中公布的针对 100 名涉嫌犯罪的外逃国家工作人 员、重要腐败案件涉案人员等的红色通缉令名单，组织开展本机构名单监测 和可疑交易报告工作。

反洗钱特别预防措施具有法定性、强制性和制裁性。当事人对国务院反 洗钱行政主管部门认定或者会同国家有关机关认定的，具有重大洗钱风险、 不采取措施可能造成严重后果的组织和人员名单有异议的，可以向作出名单 决定的部门提出行政复议；对行政复议结果不服的，可以依法提起行政诉讼。

一、反洗钱特别预防措施包括立即停止向名单所列对象及其代理 人、受其指使的组织和人员、其直接或者间接控制的组织提供金融等 服务或者资金、资产，立即限制相关资金、资产转移等 本款规定了反洗钱特别预防措施的具体要求。一是立即停止向名单所列 对象及其代理人、受其指使的组织和人员、其直接或者间接控制的组织提供 金融等服务或者资金、资产；二是立即限制相关资金、资产转移等。对此， 我国有关法律制度有一些相应的规定和要求。例如，《反恐怖主义法》第十四 条规定：“金融机构和特定非金融机构对国家反恐怖主义工作领导机构的办事 机构公告的恐怖活动组织和人员的资金或者其他资产，应当立即予以冻结， 并按照规定及时向国务院公安部门、国家安全部门和反洗钱行政主管部门报 告。”再如，《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第五条规定：“金融机构、特 定非金融机构发现恐怖活动组织及恐怖活动人员拥有或者控制的资产，应当 立即采取冻结措施。”《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十八 条规定：“金融机构应当对恐怖活动组织及恐怖活动人员名单开展实时监测， 有合理理由怀疑客户或者其交易对手、资金或者其他资产与名单相关的，应 当在立即向中国反洗钱监测分析中心提交可疑交易报告的同时，以电子形式 或书面形式向所在中国人民银行或者其分支机构报告，并按照相关主管部门 （接上页）严重损害中国主权和领土完整，严重践踏一个中国原则，严重威胁台海 和平稳定。针对佩洛西恶劣挑衅行径，中方决定，根据中华人民共和国有关法律， 对佩洛西及其直系亲属采取制裁措施。

的要求依法采取措施。” 本款规定的“资产”，包括但不限于：银行存款、汇款、旅行支票、银 行支票、邮政汇票、保单、提单、仓单、股票、债券、汇票和信用证，房屋、 车辆、船舶、货物，其他以电子或者数字形式证明资产所有权、其他权益的 法律文件、证书等。

需要特别注意的是，本条规定的反洗钱特别预防措施来源于反洗钱国 际标准和联合国安理会的有关决定。因此，在理解和执行反洗钱特别预防措 施时，应当特别关注立法的原意和本意。第一，根据本法采取反洗钱特别预 防措施的义务主体不限于金融机构和特定非金融机构，包括任何单位和个 人。第二，根据本法采取反洗钱特别预防措施的时间要求是“立即”冻结资 产、“立即”禁止交易。所谓“立即”，溯其本源，应为“毫不迟延”（without delay）。所谓“毫不迟延”，是从名单决定到执行以分秒计算。第三，根据本 法采取反洗钱特别预防措施冻结资产和禁止交易，是法律规定的法定措施， 是国家主权和意志的直接体现，名单公布即为法令，不需要再履行立案、受 理、批准等程序，不同于诉讼法领域规定的司法冻结和强制措施，也没有冻 结资产和禁止交易的时限，只要名单有效，就需要冻结资产和禁止交易。第 四，根据本法采取反洗钱特别预防措施冻结资产和禁止交易，并不是绝对的， 有一些例外豁免。除本条规定的基本开支及其他必需支付的费用外，实践中 还包括一些例外。如《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第十一条规定：“涉 及恐怖活动的资产被采取冻结措施期间，符合以下情形之一的，有关账户可 以进行款项收取或者资产受让：    （一）收取被采取冻结措施的资产产生的孳息 以及其他收益；（二）受偿债权；（三）为不影响正常的证券、期货交易秩序， 执行恐怖活动组织及恐怖活动人员名单公布前生效的交易指令。”

二、第一款规定的名单所列对象可以按照规定向国家有关机关申 请使用被限制的资金、资产用于单位和个人的基本开支及其他必需支 付的费用。采取反洗钱特别预防措施应当保护善意第三人合法权益， 善意第三人可以依法进行权利救济 本条规定是对反洗钱特别预防措施的例外性规定，具体制度规定来源于 反洗钱国际标准和联合国安理会的有关决定。

（一）单位和个人的基本开支及其他必需支付的费用申请 根据联合国安理会第 1452 号（2002）决议，基本开支及其他必需支付 的费用包括支付食品、房租或抵押贷款、药品和医疗、税款、保险费以及水 电费，或者专用于支付合理的专业人员费用和偿还与提供法律服务有关的费 用，或常规持有或维持冻结的资金或其他金融资产或经济资源所需要的经费 或服务费。本条要求，名单所列的组织和个人的资金和资产被采取特别预防 措施之后，所列组织和个人的基本开支及其他必需支付的费用没有资金来源， 在有关部门作出最终的处理决定前，允许使用被限制的资产、资金用于生活、 医疗等必要开支，也是尊重和保障人权的需要。现行反洗钱规章制度也对此 有一些规定和要求。如《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第十二条规定： “因基本生活支出以及其他特殊原因需要使用被采取冻结措施的资产的，资产 所有人、控制人或者管理人可以向资产所在地县级公安机关提出申请。受理 申请的公安机关应当按照程序呈报公安部审核。公安部在收到申请之日起 30 日内进行审查处理；审查核准的，应当要求相关金融机构、特定非金融机构 按照指定用途、金额、方式等处理有关资产。” 《中国人民银行关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》第五款规 定，因生活基本支出或者联合国安理会决议规定的特殊原因需要进行资金收 付等金融交易的，金融机构和特定非金融机构应当告知客户可以根据联合国 安理会相关规定提出豁免申请。申请经批准后，金融机构和特定非金融机构 可以允许客户按照指定用途、指定金额、指定账户等进行金融交易。

（二）采取反洗钱特别预防措施应当保护善意第三人合法权益，善意第三 人可以依法进行权利救济 按照《中华人民共和国民法典》，善意第三人是指取得有争议物品的不知 情的第三人。当无权处分他人动产或不动产的占有人将动产或不动产转让给 第三人后，如果第三人在取得该动产或不动产时出于善意，那么他们可以依 法取得对该动产或不动产的所有权。任何单位和个人采取反洗钱特别预防措 施都应当保护善意第三人合法权益，善意第三人可以依法进行权利救济。权 利救济是指在权利人的实体权利遭受侵害的时候，由有关机关或个人在法律 所允许的范围内采取一定的补救措施消除侵害，使得权利人获得一定的补偿 或者赔偿，以保护权利人的合法权益。现行反洗钱规章制度也对此有一些规 定和要求。如《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第十四条规定：“资产所有 人、控制人或者管理人对金融机构、特定非金融机构采取的冻结措施有异议 的，可以向资产所在地县级公安机关提出异议。受理异议的公安机关应当按 照程序呈报公安部。公安部在收到异议申请之日起 30 日内作出审查决定，并 书面通知异议人；确属错误冻结的，应当决定解除冻结措施。”对于行政机关 和行使侦查、检察、审判职权的机关违法采取的查封、扣押、冻结等行政强 制措施，《中华人民共和国国家赔偿法》有明确的赔偿规定，例如该法第四条 规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法对财产采取查封、扣押、 冻结等行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利；该法第十八条规定，行 使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在 行使职权时，违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的，受害人有 取得赔偿的权利。

v 法条链接

《联合国宪章》第七章。 联合国安理会第 1267（1999）号决议及其后续决议。 联合国安理会第 1373（2001）号决议。 联合国安理会第 1390（2002）号决议。 联合国安理会第 1452（2002）号决议。 联合国安理会第 1988（2011）号决议。 联合国安理会第 1989（2011）号决议。 FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 5、建议 6、建议 7。 《中华人民共和国反恐怖主义法》第七条、第八条、第十四条、第十五条。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十八条。

《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》（2014 年 1 月 10 日中国人民银行、公安部、国家安全部 令〔2014〕第 1 号）第五条、第十二条、第十四条。

《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（中国人民银行令〔2016〕第 3 号）第十八条。 《中国人民银行关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》（银发〔2017〕187 号）。