第四十五条【反洗钱调查线索移送及临时冻结措施】

《中华人民共和国反洗钱法》由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2024年11月8日修订通过，自2025年1月1日起施行。修订后的《反洗钱法》共七章六十五条，比原法增加二十八条，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。

第四十五条【反洗钱调查线索移送及临时冻结措施】

经调查仍不能排除洗钱嫌疑或者发现其他违法犯罪线索的，应当及时向有管辖权的机关移送。接受移送的机关应当按照有关规定反馈处理结果。 客户转移调查所涉及的账户资金的，国务院反洗钱行政主管部门认为必要时，经其负责人批准， 可以采取临时冻结措施。 接受移送的机关接到线索后，对已依照前款规定临时冻结的资金，应当及时决定是否继续冻结。 接受移送的机关认为需要继续冻结的，依照相关法律规定采取冻结措施；认为不需要继续冻结的，应当立即通知国务院反洗钱行政主管部门，国务院反洗钱行政主管部门应当立即通知金融机构解除冻结。 临时冻结不得超过四十八小时。金融机构在按照国务院反洗钱行政主管部门的要求采取临时冻结措施后四十八小时内，未接到国家有关机关继续冻结通知的，应当立即解除冻结。

v 条文主旨

本条是关于调查后线索移送及临时冻结措施的规定。 立法背景与演变 原法第二十六条规定：“经调查仍不能排除洗钱嫌疑的，应当立即向有管 辖权的侦查机关报案。客户要求将调查所涉及的账户资金转往境外的，经国 务院反洗钱行政主管部门负责人批准，可以采取临时冻结措施。侦查机关接 到报案后，对已依照前款规定临时冻结的资金，应当及时决定是否继续冻结。 侦查机关认为需要继续冻结的，依照刑事诉讼法的规定采取冻结措施；认为 不需要继续冻结的，应当立即通知国务院反洗钱行政主管部门，国务院反洗 钱行政主管部门应当立即通知金融机构解除冻结。临时冻结不得超过四十八 小时。金融机构在按照国务院反洗钱行政主管部门的要求采取临时冻结措施 后四十八小时内，未接到侦查机关继续冻结通知的，应当立即解除冻结。”本 次修法成为新法第四十五条。对比来看，总体内容变化不大。原法二十六条 共有三款，本次修法将原法第二十六条第一款的内容，拆成两款，新法第 四十五条改为四款；在新法第一款增加了“或者发现其他违法犯罪线索”，向 有管辖权的机关移送的线索不仅是经调查仍不能排除洗钱及相关犯罪嫌疑 的，还包括发现的其他违法犯罪线索，这就不仅局限于洗钱犯罪。同时将原 法“向有管辖权的侦查机关报案”的表述改为“应当及时向有管辖权的机关 移送”，按照本法第五条的规定，国务院反洗钱行政主管部门与国务院有关 部门、国家监察机关和司法机关在反洗钱工作中应当相互配合，有些线索需 要向有管辖权的机关移送。本条还专门增加规定“接受移送的机关应当依照 有关规定反馈处理结果”的要求，同时采取临时冻结措施的资金不再局限于 “转往境外的”，客户转移调查所涉及的账户资金的，国务院反洗钱行政主管 部门认为必要时，经其负责人批准，可以采取临时冻结措施，更符合我国反 洗钱工作的实际需要。

v 条文解读

本条共四款：一是线索的移送，二是采取临时冻结措施的要件，三是接 受移送机关的职责，四是临时冻结时间要求。

一、经调查仍不能排除洗钱嫌疑或者发现其他违法犯罪线索的， 应当及时向有管辖权的机关移送。接受移送的机关应当按照有关规定 反馈处理结果

（一）移送的适用条件 按照本条第一款规定，国务院反洗钱行政主管部门或者其设区的市级以 上派出机构开展反洗钱调查，经调查仍不能排除洗钱犯罪嫌疑的，或者发现 其他违法犯罪线索的，应当及时向有管辖权的机关移送。向有管辖权的机关 移送，需要符合以下条件：一是可疑交易活动已经过反洗钱调查。与普通单位 和个人发现犯罪行为去报案不同，国务院反洗钱行政主管部门或者其设区的市 级以上派出机构基于可疑交易活动而向侦查机关移送必须经过反洗钱调查。可 疑交易活动并不一定是犯罪行为，必须经过调查才能确认是否涉嫌洗钱犯罪或 者是否涉嫌其他犯罪，可疑交易活动本身涉及金融机构客户的秘密或隐私，因 此必须经过调查才能认定是否属实，从而避免非法侵犯金融机构客户的秘密或 隐私，降低可能的法律风险。二是仍不能排除洗钱犯罪嫌疑或者发现其他违法 犯罪线索的。可疑交易活动经过反洗钱调查后，认定排除洗钱犯罪嫌疑的，也 不涉嫌其他犯罪的，终结调查程序；认定不能排除洗钱犯罪嫌疑，或者发现 其他违法犯罪线索的，向有管辖权的机关移送。洗钱犯罪嫌疑，根据《刑法》 关于洗钱犯罪和相关犯罪的规定，可以理解为可疑交易活动实施人涉嫌在明 知是犯罪所得及其产生的收益的情况下，以各种方法掩饰、隐瞒其来源和性 质的行为，如提供资金账户，协助将财产转换为现金、金融票据、有价证券， 通过转账或者其他结算方式协助资金转移，协助将资金汇往境外的，或者以 其他方法掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的。其他违法犯罪线索， 主要是涉嫌洗钱上游犯罪，上游犯罪并不限定为《刑法》第一百九十一条中规 定的上游犯罪（即毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯 罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪和金融诈骗犯罪七类犯罪），而应 理解为包括所有可能产生犯罪收益的犯罪。

（二）应当及时向有管辖权的机关移送 按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第 310 号）a 的 规定，移送是指行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉 及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据《刑法》关于破 坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法 院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序 罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标 准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照该规定向公 安机关移送。原法采用“报案”的概念，报案是指机关、团体、企事业单位 和公民（包括被害人）将发现的有犯罪事实或者犯罪嫌疑人向司法机关报告 的行为。反洗钱调查中的报案，是指中国人民银行或者其省级派出机构在对 可疑交易活动经过调查后，仍不能排除洗钱嫌疑的，立即向有管辖权的侦查 机关报告的制度。报案是反洗钱调查终结的方式之一，也是行政领域的反洗 钱调查向刑事领域的洗钱案件侦查进行过渡的法定程序。按照《刑事诉讼法》 第一百一十条的规定：“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人的， 有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”移送 也是行政执法与刑事侦查进行过渡的法定程序，其与反洗钱调查中的报案有 相似之处。在《反洗钱法》首次立法时，在使用“移送”还是“报案”存在 争议，有的认为，根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的有关要 求，应在反洗钱调查后设置移送制度，国务院有关部门应当将发现的涉嫌洗 钱犯罪的案件，按照有关规定移送公安机关。反对观点认为在反洗钱调查之 后不宜套用“移送”制度，其认为移送的法理基础是行政违法行为与犯罪行 为的划分、行政处罚与刑事处罚的衔接以及行政机关与侦查机关的职权分工。 从《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条的规定看，更适合使用 “移送”，本次修法将“报案”改为“移送”更为贴切。

按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第五条的规定：“行政执 法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当立即指定 2 名或者 2 名 以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件 的书面报告，报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。行政执法 机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起 3 日内作出批 准移送或者不批准移送的决定。决定批准的，应当在 24 小时内向同级公安机 关移送；决定不批准的，应当将不予批准的理由记录在案。”行政执法机关向 公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当附有下列材料：涉嫌犯罪案件移送书；涉 嫌犯罪案件情况的调查报告；涉案物品清单；有关检验报告或者鉴定结论； 其他有关涉嫌犯罪的材料。第十六条规定：“行政执法机关违反本规定，逾期 不将案件移送公安机关的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的 上级行政执法机关，责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责 人根据情节轻重，给予记过以上的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 行政执法机关违反本规定，对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行 政处罚代替移送的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行 政执法机关，责令改正，给予通报；拒不改正的，对其正职负责人或者主持 工作的负责人给予记过以上的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对上 述第一款、第二款所列行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员，分别 比照前两款的规定给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 关于移送的具体手续和要求，《中国人民银行反洗钱局关于进一步规范对 外移送可疑交易线索有关工作的通知》（银反洗发〔2021〕6 号）规范对外移 送可疑交易线索的操作规程，统一填制《可疑交易线索移送表》。《可疑交易 线索移送表》a 需由各分支机构反洗钱部门盖章或部门负责人签字。提供包括 但不限于可疑交易基本情况、客户身份信息、账户交易信息等其他必要支持 性材料。

（三）接受移送的机关应当按照有关规定反馈处理结果 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第八条、第九条、第十七条 规定，公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起 3 日内， 依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和 公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查。 认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送 案件的行政执法机关；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需 要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的 行政执法机关，相应退回案卷材料。行政执法机关接到公安机关不予立案的 通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知 书之日起 3 日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民 检察院依法进行立案监督。作出不予立案决定的公安机关应当自收到行政执 法机关提请复议的文件之日起 3 日内作出立案或者不予立案的决定，并书面 通知移送案件的行政执法机关。移送案件的行政执法机关对公安机关不予立 案的复议决定仍有异议的，应当自收到复议决定通知书之日起 3 日内建议人 民检察院依法进行立案监督。公安机关违反规定，不接受行政执法机关移送 的涉嫌犯罪案件，或者逾期不作出立案或者不予立案的决定的，除由人民 检察院依法实施立案监督外，由本级或者上级人民政府责令改正，对其正 职负责人根据情节轻重，给予记过以上的处分；构成犯罪的，依法追究刑事 责任。

接受移送的机关应当按照有关规定反馈处理结果，一方面是法律规定赋予 公安等执法机关、司法机关的义务，同时，更为重要的是，通过对处理结果的 反馈，对公安等执法机关、司法机关及时处理移送线索设立约束机制。国务院 反洗钱行政主管部门以及报送可疑交易的金融机构、特定非金融机构可以根据 反馈处理结果回溯可疑交易线索的质量，进一步提高线索移送的质量。

二、客户转移调查所涉及的账户资金的，国务院反洗钱行政主管 部门认为必要时，经其负责人批准，可以采取临时冻结措施

（一）临时冻结措施 反洗钱调查中的临时冻结是指在调查可疑交易活动过程中，当客户转移 调查所涉及的账户资金的，国务院反洗钱行政主管部门认为必要时，中国人 民银行可以采取临时冻结措施。为防止洗钱犯罪分子在侦查机关立案之前转 移非法资金，《反洗钱法》专门赋予国务院反洗钱行政主管部门临时冻结权， 从而保证此后一系列诉讼程序的顺利进行，以便于侦查机关的调查取证、检 察机关的公诉和审判机关的审理执行。反洗钱调查中的临时冻结措施，不同 于其他行政执法机关或司法机关的冻结措施。反洗钱调查中的冻结措施具有 明显的临时性，其存续与否要视侦查机关的决定而定，一般不能超过 48 小 时；《公安机关办理刑事案件程序规定》a 第二百四十三条规定：“冻结存款、 汇款、证券交易结算资金、期货保证金等财产的期限为六个月。每次续冻期 限最长不得超过六个月。对于重大、复杂案件，经设区的市一级以上公安机 关负责人批准，冻结存款、汇款、证券交易结算资金、期货保证金等财产的 期限可以为一年。每次续冻期限最长不得超过一年。”国务院反洗钱行政主管 部门在反洗钱调查中采用临时冻结措施，目的是防止客户将调查所涉及的账 户资金转移，从而便于侦查机关或其他有权机关的正式冻结，而对所冻结的 资金并无任何惩处目的；而其他行政执法机关或司法机关的冻结措施，除了 便于行政执法和刑事侦查外，更重要的是利用所冻结资金顺利完成此后的行 政处罚或刑事处罚。

（二）采取临时冻结措施的条件 由于临时冻结措施将暂时禁止客户提取被调查账户的资金，从而会对客 户财产权益造成较大影响，因此本款明确规定，客户转移调查所涉及的账户 资金的，国务院反洗钱行政主管部门认为必要时，经其负责人批准，可以采 取临时冻结措施。也就是必须经中国人民银行总行负责人批准，才可以采取 临时冻结措施。

1. 调查可疑交易活动 国务院反洗钱主管部门只有调查可疑交易活动才能使用临时冻结措施， 即临时冻结措施只能在调查可疑交易活动时采用，其他日常履职活动中不能 采用此措施（有法定授权的除外）。

2. 客户转移调查所涉及的账户资金的 首先，客户必须有明确的转移调查所涉及的账户资金的迹象，客户未有 此迹象时不能采用临时冻结措施；其次，客户转移调查所涉及的账户资金是反 洗钱调查所涉及的账户资金，若不涉及反洗钱调查则不能采用临时冻结措施。 本次修法规定是转移调查所涉及的账户资金，不管是转移到境外还是境内。

3. 国务院反洗钱行政主管部门认为必要时，经其负责人批准，可以 采取临时冻结措施 调查人员采取临时冻结措施之前，必须报请中国人民银行总行负责人批 准。临时冻结权仅赋予中国人民银行。规定这一报批程序，目的是慎重采取 临时冻结等“侵益性”行政措施，切实保护被调查对象的合法权益，防止行 政不当、行政肆意的发生。

三、接受移送的机关接到线索后，对已依照前款规定临时冻结的 资金，应当及时决定是否继续冻结。接受移送的机关认为需要继续冻 结的，依照相关法律规定采取冻结措施；认为不需要继续冻结的，应 当立即通知国务院反洗钱行政主管部门，国务院反洗钱行政主管部门 应当立即通知金融机构解除冻结 及时决定是指不耽搁地尽快作出决定。根据本条第四款的规定，临时冻 结措施不超过 48 小时，反洗钱行政主管部门应在此时间内及时向有管辖权的 机关移送线索，有管辖权的机关在此时间内立即作出决定。这样规定，也是 基于对临时冻结措施作慎重的考虑。有管辖权的机关认为需要继续冻结的， 依照《刑事诉讼法》第一百四十四条的规定，人民检察院、公安机关根据侦 查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、 股票、基金份额等财产，将临时冻结措施转换为刑事冻结措施。一旦冻结， 就需要通过《刑事诉讼法》的规定进行。未经依法解冻，该项资金不得私自 使用，更不得转移。

四、临时冻结不得超过四十八小时。金融机构在按照国务院反洗 钱行政主管部门的要求采取临时冻结措施后四十八小时内，未接到国 家有关机关继续冻结通知的，应当立即解除冻结

（一）临时冻结期限 本条第四款规定，临时冻结不得超过 48 小时，即临时冻结的期限最多为 48 小时。“48 小时”与“2 个工作日”有一定的区别：前者以小时为计算单 位，如从 11 月 8 日 12 时至 11 月 10 日 12 时为“48 小时”；后者以工作日为 计算单位，如从 11 月 7 日至 8 日（均为工作日）即为“2 个工作日”, 同时还 要考虑节假日因素。

（二）解除冻结 由于临时冻结期限的规定，解除临时冻结就出现了两种方式：

1. 自动解除 临时冻结不得超过 48 小时。金融机构在按照国务院反洗钱行政主管部门 的要求采取临时冻结措施后 48 小时内，未接到侦查机关继续冻结通知的，应 当立即解除冻结。这里的“立即”是指采取临时冻结措施满 48 小时，就解除 冻结。这事实上是一种立法救济方式，也是考虑到要保障被调查对象的财产 权利，减少损失。

2. 通知解除 侦查机关接到报案后，对已经临时冻结的资金，应当立即决定是否继续 冻结。侦查机关认为不需要继续冻结的，应当立即通知中国人民银行，中国 人民银行应当立即通知金融机构解除冻结。

五、采取临时冻结措施的必要性 在《反洗钱法》中赋予中国人民银行临时冻结权极有必要。

1. 我国批准加入的国际公约和国际标准的要求 我国已经批准加入的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》 第五条规定，各缔约国还应制定可能必要的措施，使其主管当局得以识别、 追查和冻结或扣押该公约所述犯罪的收益、财产、工具或任何其他物品，以 便最终予以没收。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第十二条规定，缔约国 应采取必要措施，辨认、追查、冻结或扣押该公约所述任何物品，以便最终 予以没收。《联合国反腐败公约》第三十一条规定，各缔约国均应当采取必要 的措施，辨认、追查、冻结或者扣押该公约所述任何物品，以便最终予以没 收。《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第 8 条规定，每一缔约 国应根据其本国法律原则采取适当措施，以便识别、侦查、冻结或扣押用于 实施或调拨以实施该条约所述罪行的任何资金以及犯罪所得收益，以期加以 没收。 FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 4 规定， 各国应当采取类似于《维也纳公约》《巴勒莫公约》和《联合国制止向恐怖 主义提供资助的国际公约》规定的措施，包括立法，使主管部门能够在不损 害无过错第三方合法权益的情况下，冻结、扣押或没收以下财产：①被清洗 的财产。②来自洗钱或上游犯罪的收益，用于或企图用于洗钱或上游犯罪的 工具。③属于犯罪收益的财产，或用于、企图用于、调拨用于资助恐怖主义、 恐怖行为、恐怖组织的财产。④或者等同价值的财产。这些措施应当包括授 权有关部门：①识别、追查和评估应予没收的财产。②采取冻结、扣押等临 时措施，防止该财产被出售、转移或处置。③采取措施，防止或避免可能有 损国家追回应被没收、冻结或扣押的财产的行为。④采取其他适当的调查措 施。各国应当考虑采取措施，允许不经过刑事定罪判决即可没收此类财产或 工具（不以刑事判决为基础的没收），或者在符合本国法律原则的范围内要求 违法者证明应被没收财产的合法来源。

2. 打击洗钱及相关犯罪的现实需要 根据我国现行法律规定，对于洗钱案件，只有在侦查机关立案后，才能 对涉案资金和账户采取冻结措施，而立案有严格的程序和证据要求，这就可 能导致由于无法立案或者立案不及时，洗钱犯罪分子可以从容转移、转换、 隐匿和处置非法资金，进而影响洗钱案件的调查取证、侦查起诉和判决执行。 如果国务院反洗钱行政主管部门可以对涉案账户采取临时冻结措施，就可以 及时利用这段临时冻结期，通过调查核实可疑交易活动，充分搜集被调查对 象涉嫌洗钱犯罪的证据。如果经调查后，没有充足的证据证明被调查对象涉 嫌洗钱犯罪活动的，国务院反洗钱行政主管部门将立即解除临时冻结措施； 如果有证据证明被调查对象确实涉嫌洗钱犯罪活动的，国务院反洗钱行政主 管部门应在冻结期内及时向有管辖权的机关移送，接受移送的机关认为需要 继续冻结的，依照相关法律采取冻结措施，从而最大程度挽回经济损失。

v 法条链接

《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第五条。

《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第十二条。

《联合国反腐败公约》第三十一条。

《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第 8 条。

FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 4。

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第五条、第八条、第九条、第十七条。

《中国人民银行反洗钱局关于进一步规范对外移送可疑交易线索有关工作的通知》（银反洗发 〔2021〕6 号）。

《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百四十三条。