第四十九条【跨境调查】

《中华人民共和国反洗钱法》由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2024年11月8日修订通过，自2025年1月1日起施行。修订后的《反洗钱法》共七章六十五条，比原法增加二十八条，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。

第四十九条【跨境调查】

国家有关机关在依法调查洗钱和恐怖主义融资活动过程中，按照对等原则或者经与有关国家协商一致，可以要求在境内开立代理行账户或者与我国存在其他密切金融联系的境外金融机构予以配合。

v 条文主旨

本条是关于跨境调查的规定。

v 立法背景与演变

本条是本次立法新增的条款，目的是补齐反洗钱领域涉外法治短板，明确域外适用效力。在办理涉外洗钱案件中，原《反洗钱法》没有关于跨境调查的规定，无法对等管辖境外机构和人员。构建我国反洗钱域外适用法律体系是对外维护国家核心利益和保护公民海外权益的重要制度安排。目前国际环境恰逢“百年未有之大变局”，单边主义、霸权主义、贸易保护主义在全球范围内渐次蔓延，面对严峻的外部挑战，不断丰富我国法律的域外规制体系对于积极参与国际治理、推动全球政治经济格局多极化发展、促进全球民商事活动多边化均意义重大。发展中国域外法律适用规则体系，实质是探索中国法拘束域外主体的实现办法，即法律空间效力的延伸。《中华人民共和国刑 法》明确规定以属地管辖为主，辅以属人管辖、保护管辖和普遍管辖的混合式管辖模式，赋予我国刑法域外适用的功能。当前，我国已具备完善反洗钱法域外适用制度的理论和现实基础，应当按照合法性、对等性和协商一致的原则，综合运用属地管辖、属人管辖和保护管辖等方式，完善我国反洗钱法域外适用制度并实现其预期功效。

v 条文解读

全球化在促进经济社会快速发展的同时，也为跨国严重犯罪的滋生提供了土壤，传统的管辖权无法有效应对跨国犯罪。为保障打击犯罪的有效性， 各国普遍以管辖权的延伸为主体思路，以扩展国内法的适用范围。但社会变迁中法律所作出的调整不仅是出于搁置争端、解决矛盾或社会改革的目的， 还在于它可以满足其他各种利益，国际法也不过是国际权力结构的外在表现或载体之一，是对现有国际权力结构的一种固化。部分发达国家利用先发优势，打着“遏制犯罪”的幌子，在管辖权扩张的过程中夹杂政治目的，以政治地位为依托、以域外适用为武器，反哺其金融核心的优势地位。例如，个别国家借助国际法的合法外衣，以自己强大的超级货币体系为后盾，为实现国家利益至上而对国际反洗钱规则进行滥用。我国坚持走和平发展的道路，尊重他国主权，秉持多边主义，倡导构建人类命运共同体，在中国法域外适用时，以域外行为与中国存在合理、密切的联系为前提、以不违反国际法的基本原则为基础、以国际法上的许可性原则为支撑、以禁止性原则为边界，在反洗钱领域更是如此。虽然遏制国际洗钱犯罪属于跨境经济监管的范畴， 但相较于其他金融类监管对象，洗钱行为具有特殊性。《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》 《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《联合国反腐败公约》均明确规定各国应当根据本国法律的基本原则采取必要的立法和其他措施，将洗钱行为规定为刑事犯罪。因此，反洗钱国际监管必然涉及各国的刑事主权问题，相较于其他跨境经济监管，其所带来的管辖权冲突更为严重。我国出于对其他国家刑事管辖和主权问题的关切，打击洗钱犯罪时存在更多政治因素的考量，执法上表现得十分慎重，在域外适用的问题上相对谨慎，在 2006 年《反洗钱法》 立法时，由于我国反洗钱工作刚刚起步，没有作出相关规定。

建设中国法域外适用法律体系，是国家深度参与全球治理的必由之路， 也是我国推进涉外法治的基础环节。其要解决的核心问题是如何加强我国法 律对域外主体的拘束。在“条约 — 互惠关系”的全球治理背景下，国家有关 机关完全可以通过修补自身某些结构性问题而促进和提升我国法律在法域外 的可接受程度与实施效果，进而带动相关法律在域外的拘束效果，实现更为 良好的法律空间效力延伸。

洗钱活动最早伴随着毒品、走私犯罪而出现，随着科技的进步，洗钱活 动的独立性、专业性水平显著提高，尤其是网络的普及与结算方式的便捷化 客观上强化了洗钱活动的跨国流动性和隐蔽性，使犯罪分子得以从监管松懈的管辖区获取犯罪收益。因此，我国反洗钱工作单纯的国内立法已经不能满足反洗钱实际需要，对洗钱的法律制约逐渐从国家层面发展到国际层面。随着联合国、FATF、世界银行、国际货币基金组织等国际组织对全球反洗钱工 作的全面推动，《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》《联合国制 止向恐怖主义提供资助的国际公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《联 合国反腐败公约》《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》已在国 际反洗钱领域全面实施。这些国际反洗钱公约以提供国际合作框架模式为核 心，督促各国建立健全以刑法和相关反洗钱法律法规为基础的行之有效的反 洗钱法律机制，促进国际反洗钱情报交流和司法、执法相关领域的国际合作。 在国际反洗钱公约及国际金融监管组织的推动下，各国对反洗钱国际合作的 必要性和现实意义达成共识，积极将国际最新反洗钱举措内化为国内的法律 规则。同时，在美国司法实践先行带动下，越来越多的国家对国内法域外适 用普遍持接受态度。现在国际社会不再讨论“国内法是否应当域外适用”的 问题，而是就域外适用的边界、所依据的管辖权理论、规范冲突时的处理方 式等具体事项探讨“国内法应如何域外适用”的问题。国际法院对国内法的 适用边界作出经典表述：“只要国际法没有明确禁止，国家就有权制定并实施 具有域外效力的国内法，但是实施的范围应当限于本国享有管辖权的范围之 内。”在世界各国积极在国际法许可范围内创设及完善反洗钱法域外适用规定 的大背景下，域外适用不再是法律霸权主义的外化表现，我国增设《反洗钱 法》域外适用的规定具备了良好的国际接纳度。

国家的实力大小以及国家在国际权力结构中所处的位置决定了其与国际 法的关系：若国家强大，其在国际权力结构中则占据主导地位，其扮演的角 色更多是国际法律制度的制定者与推动者；如果是弱国或小国，则更多是国 际法的被动参与者与遵从者。国际法并不是一成不变的，而是随着国家间力 量对比的变化为根源、以规范性文件为表象与时俱进的。因此，和平崛起的 中国应当更加积极主动地投身于国际反洗钱规则的制定、运行和完善，《反洗 钱法》的域外适用就是我国走向国际舞台、兑现国际承诺的绝佳途径。一方 面，国家承担的国际责任与国家实力成正比，国力的增强意味着要主动承担 更多国际责任。我国在坚持反洗钱全球治理的战略布局下，需要以《反洗钱 法》域外适用作为加强反洗钱国际合作的主要媒介，以整合国际反洗钱有机 力量，彰显大国担当。另一方面，我国应在反洗钱全球治理的舞台上主动介 入规则制定与完善过程，贡献中国智慧，打下中国印记，传达中国声音，推 动并构建国际新秩序。经过 20 年反洗钱工作实践，我国建立了完善反洗钱法 律体系，加强国际合作等工作成效得到了以 FATF 为代表的国际金融监管组织 的充分认可；同时，随着我国《中华人民共和国国家安全法》a《中华人民共和 国个人信息保护法》b《中华人民共和国网络安全法》c《中华人民共和国反外国 制裁法》d《中华人民共和国数据安全法》e 等法律的出台，对国内法域外适用作 出了规定，为《反洗钱法》的域外适用作了充足的相关法律准备。

一、对等原则 又称“相互原则”，是国际法的一项基本原则，是涉外诉讼适用的一般原 则之一。一国对于他国公民、企业和组织的诉讼权利加以限制或给予方便时， 他国也以相对应的规定限制或给予该国公民、企业和组织相应的诉讼权利。 主权国家之间应以平等、互惠为交往原则，在司法上应当相互尊重，不应加 以歧视或限制。但由于各国法律规定不一，为体现互惠，形成对等原则。中 国在涉外诉讼中，承认并适用对等原则。国家间在某一方面相互给予平等的 待遇。是“以限制抵制限制”的原则，目的是达到国与国之间相互尊重，平 等互利。如有一方违反，即会导致对方的限制性或报复性措施。

二、协商一致 协商一致是关贸总协定解决争端的基本方法。关贸总协定第 22 条和第 23 条是总协定争端解决程序的核心条文，其中规定的协商，包括争端当事方 之间的双边协商和缔约方全体主持下的多边协商，是总协定各项争端解决程 序的首要方法。而且，虽然总协定在实践中不断强化争端解决程序，世贸组 织也在这一方面进行了重大改革，但自始至终没有脱离协商这一根本的前提。 协商和协商一致作为一项基本原则，除适用于争端解决机制外，还体现在其 他重要方面。

三、可以要求在境内开立代理行账户或者与我国存在其他密切金 融联系的境外金融机构予以配合

（一）在境内开立代理行账户 代理行账户是指银行与其他国家建立往来账户，代理对方的一些业务， 并为对方提供服务的账户。这种账户关系通常涉及不同国家的银行，其中一 方银行为另一方银行的客户提供服务。例如，一个企业可以在多个银行拥有 账户，其中基本账户可以用于提取现金、转账和汇款，而一般账户则只能用 于转账或汇款结算业务，不能提取现金。对于外国金融机构来说，如果它们 想要为自己的客户处理特定货币业务，例如美元业务，那么它们必须在相关 国家的银行建立代理行账户，以便接入当地的交易系统。拥有代理行账户的 外国金融机构还必须向相关国家的监管部门提交涉及该账户的详细客户信息。 总之，代理行账户是银行之间为了提供跨境服务而建立的账户关系，它允许 银行代表其他国家的银行客户处理各种金融业务。在境内开立代理行账户是 指境外金融机构在我国境内代理行开立同业往来账户，这是境外金融机构与 国内金融机构产生金融联系的最常见、最基本的方式。按照《中国人民银行 关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》（银发〔2017〕187 号）的规定， 金融账户，包括各种银行账户、非银行支付账户、证券账户以及为从事金融 交易设立的其他账户。

（二）与我国存在其他密切金融联系的境外金融机构予以配合 金融联系是指在金融业务活动和金融管理活动中，由于资本参与或投资 等原因，两个或多个经济体之间产生的紧密的相互依赖关系。这种关系可以 通过货币、信用、金融机构和金融市场等方式形成，并可能伴随着一定的资 金流动和财富分配。这些活动和关系可能影响到各方的经济发展状况及未来 趋势。在具体的表现形式上，金融联系可以涉及跨境贸易和投资中的融资活 动、国际借贷关系、股票交易等方面；而在制度层面，金融联系则体现为汇 率制度和利率政策的制定与调整。因此，金融联系是一个相对复杂的概念， 它不仅涉及经济体的各个方面和各个层次，也涉及对各种政策和制度的制定 与执行。本款中，对于依法调查洗钱和恐怖主义融资活动过程中，可以要求 与我国存在其他密切金融联系的境外金融机构予以配合的其他密切金融联系， 可以参考美国国会于 2001 年通过的《爱国者法案》“长臂管辖”关于初步洗 钱牵连的规定。该法案第 317 条规定，对于参与洗钱活动的外国人或外国金 融机构，只要依照美国《联邦民事诉讼规则》或者所在地的外国法律送达了 诉讼文书，且具备下列条件之一，美国法院即可行使长臂司法管辖权：①洗 钱犯罪所涉及金融交易全部或者部分发生在美国境内。②涉及的外国人或外 国金融机构对被美国法院追缴和没收的违法所得或犯罪财产提供便利的。③ 外国金融机构于美国境内的金融机构中开设了银行账户的。根据上述规定， 任何一个法域（或外国），任何一家境外的金融机构，任何在境外开立的银行 账户，任何类型的金融交易，如果被怀疑与美国当局所特别关注的违法犯罪 活动或者非法金融活动有关，就可能被认定为具有“初步洗钱牵连”，因而遭 受相应的反洗钱制裁措施以及所谓的特别措施。从立法层面确认了美国司法 部门对外国金融机构在美国境外发生的违反美国有关反洗钱反恐怖融资行为 的法定管辖权。

结 合 司 法 实 践， 触 发 美 国“长 臂 管 辖” 的 标 准 或 因 素 包 括： ① 违 法 行为发生在美国境内。②与美国企业发生交易。③在美国境内设立分支机 构。④涉嫌犯罪或违法的企业是在美国上市的公司。⑤存在商业合作的第三 方实施了触发“长臂管辖”的违法行为。⑥违反出口管制制度，涉及禁运 清单中的禁运设备或制裁国家。⑦通过美国金融机构支付贿款、洗钱。⑧ 为被美制裁国家转移资金、洗钱提供便利或存在敏感交易。此处，与我国 存在其他密切金融联系的境外金融机构的内容与本法第十二条有关内容 对应。

按照《中国人民银行关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》（银发 〔2017〕187 号）的规定，金融交易，包括但不限于：现金存取，资金汇划， 货币兑换，票据、信用证开立、兑付，出具保函，保函展期，贷款，保管箱 服务，证券买卖，融资融券，签订、变更、解除保险、信托、理财等金融合同，保险理赔。金融资产，指名单所列个人和实体以任何形式所有或者控制 的任何形式的与金融机构有关的资产，不论是有形资产或者无形资产，动产 或者不动产，包括但不限于：银行存款、旅行支票、银行支票、邮政汇票、 保单、提单、仓单、股票、证券、债券、汇票和信用证，设定担保物权的动 产和不动产，以及以电子或者数字形式证明资产产权或者权益的法律文件或者证书。从我国反洗钱调查的工作实践看，涉及跨境调查的案例并不常见，随着新修订的《反洗钱法》的施行，反洗钱行政主管部门及有关国家机关应不断总结经验，出台落实该项规定的具体措施。

v 法条链接

《中华人民共和国刑法》。 《中华人民共和国国家安全法》。 《中华人民共和国个人信息保护法》。 《中华人民共和国网络安全法》。 《中华人民共和国反外国制裁法》。 《中华人民共和国数据安全法》。